III SA/Lu 56/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Syta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Powiatu zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. nr 142 z 2001 r., poz. 1592 ze zm.) oraz art. 190 ust. 2 w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547 ze zm.) stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego powiatu z listy Polskiego Stronnictwa Ludowego J. G. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie pismem z dnia [...] 2006 r. wniósł na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) Wojewoda. Zwrócił się do sądu o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały Rada Powiatu wskazała art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatu i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547 ze zm.), zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek pisemnego zrzeczenia się mandatu. Rada Powiatu przyjęła zatem, że mandat radnego J. G. wygasł wskutek pisemnego zrzeczenia się go. Pisemne oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu radny J. G. złożył w dniu [...] 2005 r. W ocenie Wojewody pisemne zrzeczenie się mandatu nie stanowi przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego J. G. Mandat radnego J. G. wygasł na podstawie przesłanki przewidzianej w art. 190 ust. 1 pkt 4 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatu i sejmików województw, tj. wskutek prawomocnego skazującego wyroku sądu orzeczonego za przestępstwo umyślne. J. G. wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...] 2005 r. został uznany winnym popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 k.k. Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia [...] 2005 r. utrzymał w mocy wyrok Sądu Rejonowego. Mandat radnego J. G. wygasł z mocy prawa z dniem uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego – 31 maja 2005 r. Na potwierdzenie powyższego stanowiska Wojewoda powołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2000 r. (sygn. akt II SA 119/00, LEX nr 54145) i z dnia 23 października 2000 r. (sygn. akt OPS 13/00 ONSA 2001/2/50). Z uwagi na to, że wygaśnięcie mandatu radnego J. G. łączy się z momentem wydania wyroku w sprawie karnej i następuje z mocy prawa, późniejsze zrzeczenie się tego mandatu jest bezprzedmiotowe. Rada Powiatu mogła podjąć jedynie uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego J. G. z powodu zaistniałej przyczyny określonej w art. 190 ust. 1 pkt 4 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatu i sejmików województw. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o odrzucenie skargi, gdyż została ona wniesiona przez skarżącego po upływie terminu określonego w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o oddalenie skargi. Zaskarżona uchwała podjęta została w dniu [...] 2005 r., po uprzednim złożeniu w dniu [...] 2005 r. rezygnacji przez J. G. Po podjęciu uchwały z pisma Komisarza Wyborczego z dnia [...] 2005 r. Rada Powiatu otrzymała informację o prawomocnym wyroku wobec radnego. W tej sytuacji z uwagi na fakt, że Rada Powiatu stwierdziła już wygaśnięcie mandatu w uchwale deklaratywnej podjętej na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw nie widziała podstaw do zmiany czy też uchylenia swojej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269) i art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, ale również aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Uchwała Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] 2005 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego powiatu z listy Polskiego Stronnictwa Ludowego J. G. jako wydana z naruszeniem art. 190 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatu i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547 ze zm.), zwanej dalej ordynacją, podlega stwierdzeniu nieważności. Przedmiotowa uchwała Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] 2005 r. została zaskarżona do sądu administracyjnego przez Wojewodę w trybie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.), zgodnie z którym po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1 (przewidziany przez ustawodawcę trzydziestodniowy termin liczony od dnia doręczenia sprzecznej z prawem uchwały organu powiatu organowi nadzoru – na orzeczenie przez organ nadzoru o jej nieważności), organ nadzoru nie może stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu i w tym przypadku może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Na wstępie odnieść się należy do wniosku Rady Powiatu zawartego w odpowiedzi na skargę o odrzucenie skargi z uwagi na wniesienie jej po upływie terminu określonego w art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela w tym względzie stanowiska rady. Przepis art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie określa terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu powiatu. Zgodnie natomiast z art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie (§ 1). W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (§ 2). Prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi; termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (§ 3). Stwierdzić należy, że przepis art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie reguluje terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego, ponieważ § 1 tego przepisu dotyczy terminu do wniesienia skarg od rozstrzygnięć, które podlegają doręczeniu, a zatem od decyzji i postanowień. Regulacja w art. 53 § 2 dotyczy terminu do wniesienia skargi na akty lub czynności, co do których jest obowiązek wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 53 § 3 reguluje termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego przez prokuratora oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. Zatem ani przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani przepisami ustawy o samorządzie powiatowym prawo organu nadzoru do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu powiatu do sądu administracyjnego nie jest ograniczone żadnym terminem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 611/05 oraz wymieniony w nim wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1575/04, OSS 2005/3/70; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2005 r., sygn. akt II OSK 513/03). Skargę Wojewody na uchwałę Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] 2005 r. uznać trzeba zatem za dopuszczalną i poddać jej zasadność oraz prawidłowość zaskarżonej w niej uchwały ocenie merytorycznej. Oceniając zgodność z przepisami prawa zaskarżonej uchwały, należy rozważyć kwestię charakteru wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie przesłanki przewidzianej w art. 190 ust. 1 pkt 4 ordynacji w świetle zrzeczenia się przez owego radnego mandatu oraz zagadnienie zgodności z prawem uchwały rady powiatu stwierdzającej w takiej sytuacji wygaśnięcie mandatu z powodu zrzeczenia się przez radnego mandatu. Bezspornym w sprawie jest fakt popełnienia przez J. G. przestępstwa z winy umyślnej z art. 178a § 1 Kodeksu karnego. Zostało to potwierdzone wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...] 2005 r. uznającym J. G. za winnego popełnienia czynu określonego w art. 178a § 1 Kodeksu karnego i skazującym go na karę pozbawienia wolności w zawieszeniu, grzywnę i zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych. Na skutek apelacji Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia [...] 2005 r. utrzymał w mocy wyrok sądu rejonowego. Należy podkreślić, że czyn wypełniający przesłanki określone w art. 178a § 1 Kodeksu karnego jest przestępstwem umyślnym (por. R.A. Stefański [w:] M. Bojarski, M. Filar, W. Filipkowski, O. Górniak (red.), P. Hofmański, M. Kalitowski, A. Kamieński, L.K. Paprzycki, E. Pływaczewski, W. Radecki, Z. Sienkiewicz, Z. Siwik, R.A. Stefański, L. Tyszkiewicz, A. Wąsek, L. Wilk, Kodeks karny. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, cyt. za Lex Polonica, komentarz do art. 178a), a wyrok sądu odwoławczego, jakim jest w tym przypadku Sad Okręgowy, jako orzeczenie, od którego nie służy zwyczajny środek zaskarżenia (art. 426 Kodeksu postępowania karnego), jest wyrokiem prawomocnym. Zatem stwierdzić należy, że w dniu [...] 2005 r., tj. w dniu wydania wyroku odwoławczego skazującego J. G. za przestępstwo umyślne, zaistniała przesłanka określona w art. 190 ust. 1 pkt 4 ordynacji – przesłanka prawomocnego skazującego wyroku sądu, orzeczonego za przestępstwo umyślne. Zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 4 ordynacji na skutek prawomocnego skazującego wyroku sądu, orzeczonego za przestępstwo umyślne, następuje wygaśnięcie mandatu radnego. Wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 190 ust. 2 ordynacji). Z powyższego wynika, że wygaśnięcie mandatu radnego na podstawie przesłanki przewidzianej w art. 190 ust. 1 pkt 4 ordynacji następuje z mocy prawa, bezwarunkowo, z dniem wystąpienia zdarzenia, jakim jest uprawomocnienie się orzeczenia sądu w sprawie karnej. Oznacza to, że uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu na tej podstawie ma charakter deklaratoryjny, a skutki jej biegną nie od dnia jej wydania, lecz od dnia zdarzenia, jakim jest uprawomocnienie się wyroku. To ów stwierdzony uchwałą stan faktyczny rodzi nowy stan prawny, a nie deklaratoryjna uchwała (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 23 października 2000 r., sygn. akt OPS 13/00, ONSA 2001/2/50; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2000 r., sygn. akt II SA 119/00, LEX nr 54145; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1993 r., sygn. akt SA/Wr 432/93, OSP 1995/2/28 w odniesieniu do art. 190 ust. 1 pkt 2 ordynacji; J. Pitera, Ustawowe przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego, Samorząd terytorialny 2004/11/49). J. G. zrzekł się mandatu radnego pismem z dnia [...] 2005 r. Jednakże z powyższych rozważań wynika, że w dniu uprawomocnienia się wyroku skazującego J. G. za przestępstwo umyślne – mandat radnego J. G. wygasł z mocy prawa na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 4 ordynacji i od tego dnia mandat uważa się za wygasły. Wygasły był również w dniu [...] 2005 r. Nie mógł więc J. G. skutecznie zrzec się mandatu po dniu wygaśnięcia owego mandatu, co oznacza, iż takie nieskuteczne zrzeczenie się mandatu nie mogło być podstawą wydania przez radę powiatu uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu. Spoczywał natomiast na Radzie Powiatu przewidziany w art. 190 ust. 2 ordynacji obowiązek stwierdzenia w drodze uchwały – po uprzednim prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego – wygaśnięcie mandatu wskutek wydania wobec J. G. prawomocnego wyroku skazującego za przestępstwo umyślne. Nie postępując tak i wydając uchwałę Nr [...] z dnia [...] 2005 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego J. G. z powodu zrzeczenia się przez niego mandatu – rada naruszyła przepisy art. 190 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatu i sejmików województw. Przy tym nie zasługuje na uwzględnienie argument rady wyrażony w skardze, że nie posiadała informacji na temat uprawomocnienia się wyroku dotyczącego J. G., bowiem przed wydaniem uchwały rada zobowiązana jest dokonać prawidłowych ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Nadmienić w tym miejscu należy, że upływ trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 190 ust. 2 ordynacji nie pozbawia rady możliwości podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Termin ten ma charakter procesowy instrukcyjny, a nie materialnoprawny, został bowiem zastrzeżony dla rady, która występuje w tym wypadku w roli organu, a nie jako strona stosunku prawnego. Jego naruszenie z reguły nie stwarza dla stron żadnych konsekwencji ani uprawnień (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2000 r., sygn. akt OPS 13/00, ONSA 2001/2/50). Z omówionych powyżej względów działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o nieważności uchwały Rady Powiatu Nr [...] z dnia [...] 2005 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego J. G.