III SA/Lu 56/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...], w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych na terenie Gminy Miejskiej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 5 stycznia 2010 r. T. K. wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...], w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych na terenie Gminy Miejskiej. Skarżąca wniosła o "uznanie uchwały za niezgodną z obowiązującym prawem" oraz uchylenie w części dotyczącej zaliczenia do kategorii dróg gminnych i ustalenia przebiegu ulicy nazwanej: "Śliska", umieszczonej w Załączniku nr 1 zaskarżonej uchwały pod pozycją 105. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej odrzucenie jako wniesionej po terminie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż skarżąca wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą pismem z dnia 14 lipca 2009 r. Wezwanie ponowiła pismem z 15 września 2009 r. Rada Miasta nie zmieniła zaskarżonej uchwały, ani w żaden inny sposób nie usunęła zarzucanych przez skarżącą uchybień. W sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 52 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem skarga mogła być wniesiona w terminie 30 dni od doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W sytuacji zaś, gdy tak jak w niniejszej sprawie, odpowiedzi nie udzielono, skarga powinna być wniesiona w terminie 60 dni od wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy skarga T. K. została wniesiona po terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podstawą skargi wniesionej w badanej sprawie jest art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.; dalej także jako: u.s.g.). W świetle tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy. Termin ten określają przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 53 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Z kolei w przypadkach, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, a zastępuje je wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Przedmiotem sporów w orzecznictwie i literaturze była kwestia, czy art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skarg na uchwały i zarządzenia organów gminy. Spór ten rozstrzygnęła przywoływana także przez organ uchwała NSA z 2 kwietnia 2007 r. (II OPS 2/07; ONSAiWSA 2007, Nr 3, poz. 60), w której NSA stwierdził po pierwsze, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Po drugie NSA wskazał, iż skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Stanowisko to spotkało się z aprobatą większości doktryny (por. W. Maciejko, R. Sawuła, P. Zaborniak, Glosa do uchwały NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, Sam. Teryt. 2007, nr 9, s. 61 i n.; A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III; J. P. Tarno (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2008, s. 177). Stanowisko to akceptuje również sąd orzekający w niniejszej sprawie. Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem w pierwszym rzędzie ustalenie daty wezwania przez skarżącą Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa dokonanego jej zdaniem zaskarżoną uchwałą. Z akt sprawy wynika, że skarżąca prowadziła w kwestii uchwały obszerną korespondencję tak z Radą Gminy, jak i innymi organami. Niewątpliwie jednak jednoznaczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez organ, który podjął kwestionowaną uchwałę, nastąpiło pismem skarżącej z 14 lipca 2009 r. Na pismo to skarżąca nie uzyskała żadnej odpowiedzi w terminie załatwienia sprawy, określonym w KPA (art. 35 KPA w zw. z art. 101 ust. 3 u.s.g.). Pismem z 15 września 2009 r. skarżąca ponowiła wezwanie. W odpowiedzi skarżąca otrzymała pismo Przewodniczącego Rady Gminy, noszące datę 15 października 2009 r., informujące ją, że sprawa będzie rozpatrywana na najbliższej sesji Rady Miasta. Biorąc powyższe fakty pod uwagę należy stwierdzić, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona z przekroczeniem terminu. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło pismem z 14 lipca 2009 r. i od tej daty powinien być liczony określony w art. 54 § 2 p.p.s.a. termin do wniesienia skargi do sądu. Żadna inna korespondencja kierowana przez skarżącą do różnych organów nie może być uznana za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż treść takiego wezwania musi być jednoznaczna i skierowana do właściwego organu. Ponieważ na pismo z 14 lipca 2009 r. skarżącej nie udzielono odpowiedzi, zastosowanie winien mieć 60-dniowy termin, liczony od daty wezwania. W tej sytuacji trzeba uznać, że skarga wniesiona w styczniu 2010 r. wpłynęła znacznie po terminie, który upłynął co najmniej 15 września 2009 r. (brak prezentaty dokumentującej datę wpływu pisma do organu). Oceny tej nie zmieni nawet bardziej liberalna wykładnia przepisów, prowadząca do uznania, że termin do wniesienia skargi mógłby być liczony od dnia ponownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tj. od 15 września 2009 r. lub od odpowiedzi Przewodniczącego Rady Gminy na to wezwanie pismem 15 października 2009 r. W obydwu przypadkach termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego upływałby w listopadzie 2009 r. Na marginesie należy jednak zaznaczyć, że taka wykładnia nie byłaby dopuszczalna, gdyż poprzez kierowanie "ponownych wezwań" można by teoretycznie w nieskończoność przedłużać termin do wniesienia skargi do sądu. W zaistniałej sytuacji uchybienie skarżącej powoduje konieczność odrzucenia skargi jako wniesionej po terminie, skoro nie występowała z wnioskiem o przywrócenie terminu. W konsekwencji nie ma możliwości merytorycznej oceny zasadności skargi. Nie oznacza to jednak, aby takie rozstrzygnięcie godziło w społeczne, zobiektywizowane poczucie sprawiedliwości. Należy wskazać, że surowe podejście do przestrzegania terminów wnoszenia skarg do sądu administracyjnego ma swoje uzasadnienie w wartościach stabilności i bezpieczeństwa porządku prawnego. Możliwość zaskarżenia aktu administracyjnego do sądu administracyjnego powoduje stan niepewności co do jego skutków prawnych. Stan ten nie może być w nieskończoność przedłużany, gdyż prowadzi do rozchwiania pewności obrotu prawnego. Stąd konieczność ścisłego przestrzegania terminów zaskarżenia aktów administracyjnych do sądu administracyjnego, łagodzona przez instytucję przywrócenia terminu do wniesienia skargi, jeśli jego uchybienie nastapiło bez winy skarżącego. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd skargę odrzucił.