III SA/Lu 563/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Sędziowie WSA Jerzy Drwal WSA Robert Hałabis Protokolant Referent Marcin Ścibor po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi D. W. i R. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Wójta Gminy B. z dnia 18 czerwca 2018 r., nr [...] oraz umarza postępowanie administracyjne; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz D. W. i R. W. solidarnie kwotę [...]zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia R. W. i D. W. (dalej: "skarżący") na postanowienie Wójta Gminy B. (dalej: "organ I instancji", "Wójt") z [...] czerwca 2018 r., ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w M. G. - orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Na wniosek J. O. Wójt Gminy B. prowadził postępowanie w sprawie ustalenia granicy pomiędzy działkami położonymi w obrębie M. G., nieruchomością oznaczoną numerem 88/2 stanowiącą własność J. O., a działką oznaczoną numerem 87/2 stanowiącą własność R. W. i numerem 89/2 stanowiącą własność D. W.. Postępowanie zostało zakończone decyzją Wójta znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., w której organ I instancji orzekł o rozgraniczeniu wyżej wymienionych działek gruntu zgodnie z protokołem i szkicem granicznym sporządzonym przez geodetę J. P.. W związku z zakończeniem postępowania wpłynął wniosek J. O. o rozliczenie kosztów postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, które geodeta wyliczył na kwotę 4.000 zł. Wskazał również numer konta bankowego na które należy przekazać kwotę z rozliczenia tych kosztów. Wnioskodawca załączył wystawioną na jego nazwisko fakturę VAT sporządzoną przez geodetę oraz oświadczenie geodety J. P.. Postanowieniem organu I instancji z dnia [...] czerwca 2018 r. ustalono koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości w wysokości 4.000 zł i obciążono tymi kosztami strony postępowania tj. J. O. w wysokości 2.000 zł oraz skarżących po 1.000 zł. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 264 § 1 k.p.a. Skarżący nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem złożyli zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. nie podzieliło stanowiska skarżących i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że czynności ustalenia granic zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U z 2019 r., poz. 725 z późn. zm.) dalej jako: "p.g.k.", wykonuje upoważniony geodeta co wiąże się z powstaniem kosztów z tego tytułu. Odnoście zasad rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego wskazano art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powyższego unormowania jasno wynika to, że koszty postępowania administracyjnego, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu – obciążają strony. Organ odwoławczy powołał się na bogate orzecznictwo dotyczące problematyki kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Przede wszystkim w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007/2/26) stwierdzono, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może – uwzględniając normę art. 152 k.c. – obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Sąd wskazał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje przebiegu granic. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne lub nie jest znany ich przebieg. Podkreślono, iż koszty rozgraniczenia ograniczyły się tylko do kosztu wynagrodzenia geodety, które w całości poniesione zostały przez J. O., potwierdza to wystawiona faktura. Z akt sprawy wynikało istnienie pomiędzy stronami postępowania sporu granicznego, wobec czego przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego było konieczne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie: - art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione w interesie uczestników postępowania. Skarżący nie kwestionowali przebiegu granicy i zgodzili się na przebieg granicy wskazywany przez wnioskodawcę; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz niedokonanie wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez uznanie, że postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w interesie obu stron oraz, że istniał spór co do przebiegu granicy. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że w ich ocenie organy nie uwzględniły umowy zawartej między stronami, zgodnie z jej treścią każdy uczestnik postępowania rozgraniczeniowego ponosi sam te koszty które dotyczyły jego nieruchomości. Toczyły się trzy postępowania rozgraniczeniowe i skarżący ponieśli koszty rozgraniczenia swoich działek w wysokości 5.000 zł. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podlega uwzględnieniu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] września 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2018 r. ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości. W pierwszej kolejności należy wskazać, że problematyka rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.), w rozporządzeniu Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453) oraz w kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy. Według zaś art. 31 ust. 1 powołanej ustawy, czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który stosownie do art. 31 ust. 4, w razie sporu co do przebiegu linii granicznych, nakłania strony do zawarcia ugody, która posiada moc ugody sądowej. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wójt Gminy B. orzekł o rozgraniczeniu działki oznaczonej nr 88/2 stanowiącej własność J. O. z działką gruntu oznaczoną numerem 87/2 stanowiącą własność R. W. i nieruchomością oznaczoną numerem 89/2 stanowiącą własność D. W. zgodnie z protokołem i szkicem granicznym sporządzonym przez geodetę J. P.. W czasie rozprawy rozgraniczeniowej nie doszło do ugody między stronami, spór – jak wskazali skarżący – istnieje nadal. Postępowanie toczyło się na wniosek J. O. z udziałem skarżących – właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. pełnomocnik J. O., żona A. O. wystąpiła do Wójta Gminy B. o wydanie na podstawie art. 262 § 1 w zw. z art. 264 k.p.a. postanowienia rozstrzygającego o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, poprzez ustalenie, że koszty te obciążają właścicieli sąsiednich nieruchomości. Jako dowód przedłożyła fakturę nr [...] za dokonanie rozgraniczenia wykonane przez uprawnionego geodetę i wskazując, że koszty te w całości zostały poniesione przez J. O.. Zauważyć tutaj należy, że w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak również w kodeksie cywilnym brak jest przepisu uprawniającego organ administracji do orzekania, w decyzji o dokonaniu rozgraniczenia nieruchomości, o rozliczeniu jego kosztów, w tym kosztów wykonania czynności przez geodetę wyznaczonego przez organ. Zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronami a organem administracyjnym określa przepis art. 262 k.p.a. Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Ponadto, zgodnie z powołanym przepisem wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązanej do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia organ administracji publicznej ustala w drodze postanowienia jednocześnie z wydaniem decyzji i na to postanowienie osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. Oznacza to, iż organ dopiero wraz z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osobę zobowiązaną do ich poniesienia i wówczas obciąża ją tymi kosztami. Jak to już wyżej wskazano, czynności ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym wykonuje geodeta, z tym że w myśl art. 31 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jest to geodeta upoważniony przez organ. Geodeta dokonujący ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest podmiotem działającym na "prywatne" zlecenie stron postępowania rozgraniczeniowego. Z tego też względu, w postępowaniu administracyjnym w zakresie rozgraniczenia nieruchomości, strony nie mogą zawierać odrębnych umów, czy zlecać osobom trzecim czynności przypisanych organowi. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że w toku postępowania rozgraniczeniowego J. O. poniósł koszty związane z wynagrodzeniem uprawnionego geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym, którego organ nie powołał. Zagadnieniem, które przyszło Sądowi rozstrzygnąć jest zatem możliwość wydania przez organ właściwy w przedmiocie prowadzenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, w trybie przepisów Działu IX k.p.a. - "Opłaty i koszty postępowania", postanowienia w przedmiocie kosztów w sytuacji, gdy koszty te nie zostały poniesione przez organ i to nie organ, lecz strona decydowała o ich wysokości ustalając z geodetą wysokość wynagrodzenia za czynności wykonane w tym postępowaniu. Zakres czynności postępowania, od którego m.in. uzależniona jest wysokość jego kosztów, określa z urzędu organ prowadzący postępowanie mając na uwadze treść art. 77 § 1 k.p.a., jak i przepisy odrębne nakazujące wykonanie odpowiednich czynności procesowych (np. ustalenie przebiegu granic, sporządzenie map itp.). To organ wskazuje, jakie koszty w związku z prowadzonym postępowaniem winna ponosić strona, wskazując np. okoliczności dowodzące zawinienia. Nie jest w tej sytuacji dopuszczalne, by o kosztach decydowała strona inicjująca postępowanie, jak to miało miejsce w tej sprawie, działając przez fakty dokonane i domagając się rozliczenia tych kosztów pomiędzy stronami. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2000 r. II SA/Gd 2016/98, iż procedurze administracyjnej nie jest znana możliwość orzekania o kosztach postępowania między stronami, a z przepisów działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego wywieść należy, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie. Wynika to z obowiązków dowodowych organu (art. 7 i art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz ze ściśle określonych przypadków, kiedy koszty postępowania obciążają stronę (art. 262 § 1 k.p.a.). W tej sytuacji, skoro organ nie poniósł żadnych kosztów powołania geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym, nie wystąpiła konieczność zwrotu tych kosztów, gdyż organ o jej uiszczenie nie występował, a koszty geodety zostały poniesione ze środków J. O., który w tej materii nie działał na zlecenie organu. W tej sytuacji, skoro Wójt Gminy B. nie poniósł żadnych kosztów powołania geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym, nie wystąpiła konieczność zwrotu tych kosztów, gdyż organ o jej uiszczenie nie występował, a koszty geodety zostały poniesione ze środków uczestnika postępowania. Sąd uznał zatem, że w tego rodzaju okolicznościach organy orzekające w sprawie nie mogły wydać postanowienia rozstrzygającego o poniesionych kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Jednocześnie Sąd, korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 145 § 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. O zasądzeniu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że koszty te obejmuje uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.