III SA/Lu 573/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...]; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz D. M. 748 zł (siedemset czterdzieści osiem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 21 marca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR, Agencja) utrzymał w mocy skierowaną do D. M. decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia 29 stycznia 2014 r. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Z akt sprawy wynika, że w dniu 25 marca 2010 r. S. M. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z dnia 29 listopada 2010 r. przyznał S. M. płatności w wysokości 3.263,99 zł. Decyzję, wysłaną na adres wnioskodawcy odebrała jego żona D. M. w dniu 2 grudnia 2010 r. Kwota z tytułu przyznanych płatności została w dniu 7 lutego 2011 r. przekazana na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. W dniu 22 marca 2011 r. do akt sprawy złożono odpis skrócony aktu zgonu S. M., z którego wynikało, że zmarł on 15 września 2010 r. W dniu 29 marca 2011 r. córka rolnika B. M. złożyła wniosek na rok 2010 o przyznanie płatności bezpośredniej lub uzupełniającej w przypadku śmierci rolnika. Do wniosku załączone zostały oświadczenia innych dzieci zmarłego, to jest S. M. i J. M. oraz żony zmarłego D. M. o wyrażeniu zgody na przejęcie płatności po S. M. przez B. M. Z akt sprawy wynika, że B. M. nie złożyła odpisu postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po S. M. lub zarejestrowanego poświadczenie dziedziczenia albo dowodu, że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku zostało wszczęte. W odpowiedzi na wezwanie organu do usunięcia braków wniosku, B. M. pismem z dnia 7 stycznia 2013 r. wycofała swój wniosek o przyznanie płatności, informując organ, że postępowanie spadkowe nie zostało wszczęte i w ciągu najbliższych 5 lat nie będzie przeprowadzone. Pismem z dnia 11 stycznia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] poinformował B. M. o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Decyzją z dnia 27 grudnia 2012 r. organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie płatności na rok 2010, zainicjowane wnioskiem zmarłego S. M. Następnie postanowieniem z dnia 25 października 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych wypłaconych na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia 29 listopada 2010 r. Decyzją z dnia 29 stycznia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] ustalił D. M. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2010 w wysokości 3.263,99 zł. Z akt sprawy wynika, że kwota 3.263,99 zł. z tytułu płatności, przyznanych S. M. decyzją wydaną po jego śmierci, przekazana w dniu 7 lutego 2011 r. na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów, wpłynęła na rachunek wspólny małżonków D. M. i S. M. i była pobrana przez D. M. W odwołaniu D. M. wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że dochodzenie roszczenia w trybie administracyjnym jest bezprawne. Decyzją z dnia 21 marca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podkreślił, że płatności na rok 2010 zostały przyznane decyzją z dnia 29 listopada 2010 r. (wskazując omyłkowo datę 25 listopada 2010 r.) oraz przekazane na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów, podczas gdy S. M. zmarł w dniu 15 września 2010 r., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji. Organ odwoławczy - wskazując na treść art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a. - stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji nie jest związany swoją decyzją o przyznaniu płatności, bowiem decyzja wydana po śmierci strony, nie została skutecznie stronie doręczona, a więc nie była wprowadzona do obrotu prawnego. Oznacza to, że środki przekazane na podstawie tej decyzji na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów zostały pobrane nienależnie. Organ drugiej instancji powołał się na przepisy art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 z późn. zm.), wskazując, że kierownik biura powiatowego Agencji, w drodze decyzji administracyjnej, ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych przeznaczonych między innymi na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej. Organ wskazał, że nienależnie pobrane w rozpatrywanej sprawie środki publiczne z tytułu płatności w ramach wsparcia bezpośredniego pochodzą ze środków Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków z tego funduszu, to jest z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Organ wskazał, że adresatem decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności powinna być osoba, która faktycznie pobrała środki finansowe wypłacone przez ARiMR. Organ ustalił, że środki w rozpatrywanej sprawie pobrała D. M. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie D. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 z późn. zm.), a także przepisów art. 80 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE z 2012 r. seria L Nr 316, s. 65 z późn. zm.), dalej powoływanego jako "rozporządzenie Komisji nr 1122/2009", a ponadto art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych, oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. Nr 10, poz. 76). W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji dotknięte są wadą nieważności. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 21 marca 2014 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2010. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazane zostały między innymi przepisy art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Bezsporne jest, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności skierowane były do osoby niebędącej stroną postępowania administracyjnego w sprawie o przyznanie płatności na rok 2010. Zauważyć bowiem należy, że D. M. nie składała we własnym imieniu wniosków o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Wniosek ten złożył S. M. i tylko on był stroną postępowania administracyjnego. Ponadto skarżąca nie wstąpiła do postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem zmarłego rolnika, w sposób szczególny przewidziany przepisami art. 22 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Według przepisów art. 80 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki naliczane za okres między terminem zwrotu płatności przez rolnika wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia. Przepis art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 stanowi podstawę materialno-prawną do wydania decyzji o zwrocie nienależnie dokonanej płatności, jeżeli decyzja ta jest skierowana do rolnika, który był stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie przyznania płatności lub w stosunku do osoby, która wstąpiła do tego postępowania administracyjnego w miejsce rolnika-wnioskodawcy. Należy podkreślić, że przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji orzekającej o zwrocie płatności przez osobę trzecią, która nie była stroną postępowania administracyjnego o przyznanie płatności. Z kolei przepis art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanych decyzji stanowił, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi podstawę kompetencyjną do wydania w stosunku do rolnika decyzji ustalającej wysokość kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy UE oraz środków krajowych – na podstawie art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009. Przepis ten jednak nie dawał podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych płatności, w stosunku do osoby trzeciej, która nie była stroną stosunku administracyjnoprawnego, wynikającego z decyzji o przyznaniu płatności. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że na podstawie przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, organ właściwy w sprawach dotyczących przyznawania płatności nie może w trybie decyzji administracyjnej egzekwować obowiązków, które nie mają charakteru publicznoprawnego, bo nie wiążą się z istniejącym stosunkiem publicznoprawnym, np. wynikającym z decyzji o przyznaniu płatności (por. wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawach II GSK 129/13, II GSK 363/13, II GSK 508/13, II GSK 893/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej mówiąc, wydanie decyzji nakazującej zwrot środków na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest możliwe tylko w stosunku do takiej osoby, w odniesieniu do której powstał stosunek publicznoprawny, który stał się podstawą wypłaty środków nienależnych lub w nadmiernej wysokości. W niniejszej sprawie, organ wydał decyzję o ustaleniu nienależnie pobranych środków publicznych, których wypłata nie nastąpiła w ramach stosunku publicznoprawnego, łączącego skarżącą z organem, ponieważ nie doszło do skutecznego nawiązania takiego stosunku. W momencie, kiedy została wydana decyzja o przyznaniu płatności S. M. (decyzja z 29 listopada 2010 r.), wnioskodawca już nie żył (zmarł w dniu 15 września 2010 r.). Decyzja skierowana do osoby zmarłej jest niewykonalna w dniu jej wydania, niewykonalność ta ma charakter trwały. Decyzja skierowana do osoby zmarłej nie może zatem prowadzić do skutecznego nawiązania stosunku administracyjnoprawnego. Zmarły S. M. nie stał się beneficjentem płatności, a zatem zapłata środków na rachunek bankowy wskazany przez wnioskodawcę (wspólny rachunek bankowy S. M. i D. M.) miała charakter wyłącznie czynności faktycznej, nie wynikającej z realizacji żadnego stosunku administracyjnoprawnego, bo do powstania takiego stosunku nie doszło. Tym samym pobranie środków przez skarżącą nie dawało podstaw do wydania wobec niej decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z powodu nieistnienia podstawy w postaci nawiązanego skutecznie stosunku administracyjnoprawnego. Była to jedynie faktyczna czynność pobrania nienależnych środków publicznych, nie rodząca podstaw do wydawania decyzji administracyjnej. Należy przy tym wyjaśnić, że ocena tej sytuacji mogłaby być odmienna w stanie prawnym istniejącym po dniu 2 kwietnia 2014 r. W tym dniu weszła w życie nowelizacja ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ustawa z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - Dz. U. z 2014 r. poz. 341), mocą której dodano do art. 29 ust. 1a w brzmieniu: "Przepis ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1". Zmiany stanu prawnego nie można jednak uwzględnić w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z podstawową zasadą sądowej kontroli aktów administracyjnych, sąd kontroluje zgodność decyzji z prawem biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania. Nie można skutecznie zarzucać niezgodności decyzji z przepisami, które weszły w życie po jej wydaniu i na odwrót, zmiana stanu prawnego nie konwaliduje błędów decyzji, wydanej niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Trzeba zatem stwierdzić, że przed dniem wejścia w życie art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa organy administracji nie mogły wydać decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranej przez skarżącego, ponieważ pobranie płatności stanowiło czynność faktyczną nie powiązaną z istnieniem żadnego stosunku publicznoprawnego łączącego D. M. i organ. Zaskarżona decyzja została zatem wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a ponadto z naruszeniem przepisów o właściwości organów rozumianej jako rozgraniczenie kompetencji organów administracji oraz sądów powszechnych. Sprawa ustalenia kwoty środków publicznych nienależnie pobranych przez skarżącego, jako osobę niezwiązaną stosunkiem publicznoprawnym wynikającym z decyzji o przyznaniu płatności nie mogła być bowiem rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym, lecz powinna była być rozpatrywana w postępowaniu przed sądem powszechnym. Według art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. pojęcie właściwości rozumiane jest szeroko jako odnoszące się do każdego rodzaju właściwości, a wobec tego każdy przypadek naruszenia właściwości, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. Przyjmuje się, że podstawa stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. dotyczy zarówno naruszenie właściwości wewnętrznej, jak i zewnętrznej organów – a więc odnoszącej się do rozgraniczenia kompetencji organów administracji oraz sądów powszechnych (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2012, s. 627). Z omówionych wyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, a także – stosując art. 135 P.p.s.a.- nieważność decyzji organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 ustawy P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 490).