III SA/Lu 578/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie: Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. R. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 10 sierpnia 2022 r. nr [...] Wójt Gminy W. (dalej jako Wójt, organ I instancji), na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, orzekł o rozgraniczeniu działki nr [...] z działkami nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w obrębie [...], gm. W.. Wójt pouczył strony, że od decyzji przysługuje prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za pośrednictwem organu I instancji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Przedmiotowa decyzja została doręczona A. R. w dniu 16 sierpnia 2022 r. W piśmie z dnia 25 sierpnia 2022 r. G. R., działając jako pełnomocnik A. R., podniósł, że nie akceptuje powyższej decyzji. Po przekazaniu powyższego pisma Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu (dalej też jako organ, Kolegium), Kolegium pismem z dnia 10 października 2022 r., na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2022, poz. 2000 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", wezwało G. R. do sprecyzowania "podania z dnia 25 sierpnia 2022 r.", poprzez wskazanie czy podanie stanowi odwołanie od decyzji administracyjnej z dnia 10 sierpnia 2022 r., czy też ma inny charakter, jeśli tak to jaki. Ponadto, Kolegium wezwało G. R.-M. (jeśli Kolegium jest adresatem podania) do wykazania interesu prawnego bądź złożenia pełnomocnictwa, i wskazało, że nieusunięcie wskazanych braków formalnych podania spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 20 października 2022 r. G. R. podtrzymał stanowisko, że nie akceptuje decyzji rozgraniczeniowej z dnia 10 sierpnia 2022 r. Jednocześnie podkreślił, że pełnomocnictwo udzielone mu przez A. R. dołączone zostało do akt sprawy. W dniu 27 października 2022 r. wpłynęła do Kolegium poświadczona przez organ I instancji za zgodność z oryginałem kopia udzielonego G. R. przez A. R. (małżonkę) pełnomocnictwa do reprezentowania jej we wszystkich sprawach dotyczących jej majątku, w tym do reprezentowania jej przed organami administracji państwowej i samorządowej. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało na treść art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i uzasadniało, że ten przepis przyznający stronie uprawnienie do żądania przekazania sprawy o rozgraniczenie nieruchomości sądowi powszechnemu, wyłącza możliwość wniesienia odwołania w trybie postępowania administracyjnego. Wobec czego, brak było podstaw do wniesienia odwołania od decyzji Wójta z dnia 10 sierpnia 2022 r. o rozgraniczeniu nieruchomości. Tym samym, w ocenie Kolegium, złożenie w niniejszej sprawie odwołania od decyzji orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości było niedopuszczalne, co uzasadniało wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. stwierdzającego niedopuszczalność takiego odwołania. Na powyższe postanowienie A. R. (skarżąca) reprezentowana przez G. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wyrażając swoje niezadowolenie z podjętego roztrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w skardze podstawą prawną, gdyż rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Kolegium stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej od decyzji Wójta z dnia 10 sierpnia 2022 r. o rozgraniczeniu działki nr [...] z działkami nr [...], nr [...] i nr [...], położonymi w obrębie [...], gm. W.. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Argumentacja organu uzasadniająca podjęcie zaskarżonego postanowienia sprowadzała się do stwierdzenia, że od decyzji wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.) odwołanie nie przysługuje. Zgodnie bowiem z ust. 3 tego przepisu strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Wobec czego, brak było podstaw do wniesienia odwołania od decyzji Wójta z dnia 10 sierpnia 2022 r. o rozgraniczeniu nieruchomości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd podziela stanowisko organu co do wykładni przepisu art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Treść tego przepisu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych - strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Niemniej jednak, w niniejszej sprawie istotne jest to, że skarżąca o treści tego przepisu nie została poinformowana ani przez organ I instancji, ani przez Kolegium na etapie wezwania do uzupełnienia braków pisma z dnia 25 sierpnia 2022 r. Dopiero w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ powołał jego brzmienie wyprowadzając dla strony z tego tytułu negatywne skutki prawne. Tymczasem stosownie do treści art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W myśl natomiast art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W rozpoznawanej sprawie zasady te zostały przez Kolegium naruszone, co zadecydowało o wadliwości wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie nie można pominąć okoliczności w jakich skarżąca złożyła pismo z dnia 25 sierpnia 2022 r., w którym wyraziła swoje niezadowolenie z wydanej decyzji rozgraniczeniowej, a które w ostateczności potraktowane zostało jako niedopuszczalne odwołanie. Wskazać bowiem należy, co pominął organ odwoławczy, że organ I instancji nieprawidłowo pouczył w swojej decyzji strony postępowania, że od przedmiotowej decyzji przysługuje odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem organu I instancji. Oczywiście błędne pouczenie o środkach odwoławczych nie powoduje, że strona nabywa prawo do wniesienia odwołania, pomimo, że takie prawo nie wynika z obowiązujących przepisów prawa. Jednakże w demokratycznym państwie prawnym i w sytuacji, gdy organ administracji publicznej związany jest zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) i wskazaną wyżej zasadą należytego i wyczerpującego informowania stron uczestniczących w postępowaniu o ich prawach i obowiązkach (art. 9 k.p.a.), nie można zaakceptować sytuacji, gdy z powodu wadliwego działania organu I instancji i braku reakcji na ten stan rzeczy przez organ wyższego stopnia strona utraciła możliwość skorzystania, jeżeli taka był jej wola, z prawidłowego trybu zaskarżenia podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcie, które to uprawnienie wynika wprost z art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficznie. Oczywiste jest, że to sama strona określa treść żądania i charakter środka zaskarżenia, który wybiera, ale musi mieć wiedzę na temat jej praw i obowiązków, jak i konsekwencji swoich zaniechań. Dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia istotne jest to, w jaki sposób skarżąca została wezwana do sprecyzowania swojego pisma z dnia 25 sierpnia 2022 r. Otóż po przekazaniu przez Wójta do Kolegium pisma skarżącej z dnia 25 sierpnia 2022 r., które nie zostało zatytułowane przez skarżącą jako odwołanie, Kolegium wezwało pełnomocnika skarżącej do sprecyzowania "podania z dnia 25 sierpnia 2022r.", poprzez wskazanie czy podanie stanowi odwołanie od decyzji administracyjnej z dnia 10 sierpnia 2022 r., czy też ma inny charakter (jeśli tak to wskazanie jaki). Kolegium, pomimo widocznych uchybień organu I instancji co do należytego pouczenia stron w zakresie przysługujących im środków zaskarżenia i działania skarżącej bez profesjonalnego pełnomocnika nie wskazało w tym wezwaniu na treść art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Nie wezwało skarżącej do sprecyzowania czy jej pismo, wbrew treści tego przepisu, jest odwołaniem, czy wnioskiem o przekazanie sprawy sądowi, czy też ma jeszcze innych charakter. Kolegium nie pouczyło również o skutkach wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji o rozgraniczeniu nieruchomości. Działanie organu ukierunkowane na precyzyjne wezwanie skarżącej do określenia jej żądania ze wskazaniem istotnych dla jej praw przepisów prawa było tym bardziej zasadne, że w sprawie jak niniejsza doniosłe w skutkach jest właściwe odczytanie intencji strony. Strona bowiem w sytuacji nieprzekazania sprawy sądowi powszechnemu - wobec niezłożenia wniosku o takie przekazanie - traci uprawnienie do kwestionowania decyzji o rozgraniczeniu nie tylko w postępowaniu cywilnym, ale także w postępowaniu drugoinstancyjnym w trybie zwykłym - właśnie z powodu jego niedopuszczalności. Dodać tylko jeszcze należy, że żądanie przekazania sprawy sądowi powoduje, że decyzja o rozgraniczeniu traci byt, a skutek ten stanowi konsekwencję samego zgłoszenia żądania. Stanowisko to potwierdzone zostało w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 października 2014 r., III CZP 48/14, OSNC 2015/3/27. Sąd Najwyższy podkreślił, że możliwość rozpoznania sprawy o rozgraniczenie przez sąd powszechny została uzależniona od przeprowadzenia wcześniej obligatoryjnego postępowania administracyjnego w tym zakresie (art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Postępowanie sądowe stanowi kolejny (fakultatywny) etap rozpoznawania sprawy, a jego wszczęcie prowadzi do kontytuowania postępowania prowadzonego wcześniej w trybie administracyjnym. Wystąpienie z żądaniem przekazania sprawy sądowi należy uznać za czynność otwierającą drogę sądową w sprawie o rozgraniczenie konkretnie oznaczonych nieruchomości. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla bytu decyzji rozgraniczeniowej. Sąd Najwyższy podkreślił, że nie można przyjmować, że w sprawie, w której została otwarta droga sądowa i o rozgraniczeniu ma orzec sąd, mogą pozostawać w mocy skutki wcześniej wydanej decyzji administracyjnej. Przejście sprawy o rozgraniczenie do etapu postępowania sądowego powoduje, że decyzja o rozgraniczeniu traci byt, przy czym do stwierdzenia takiego skutku żądania przekazania sprawy sądowi nie jest konieczne istnienie przepisu ustawowego potwierdzającego utratę bytu przez decyzję administracyjną; utrata skutków takiej decyzji jest wynikiem zamknięcia etapu postępowania administracyjnego w związku ze złożeniem przez stronę żądania przekazania sprawy sądowi. Powyższe oznacza, że utrata bytu decyzji o rozgraniczeniu następuje wyłącznie wskutek wystąpienia z żądaniem przekazania sprawy do sądu. Wymaga przy tym podkreślenia, że bez znaczenia dla takiego skutku pozostaje sposób zakończenia postępowania sądowego, w szczególności okoliczność, czy sąd powszechny zakończy postępowanie sądowe merytorycznie, wydaniem postanowienia o rozgraniczeniu nieruchomości, czy też rozstrzygnięciem o charakterze formalnym, np. postanowieniem o jego umorzeniu. W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć również należy, że skarżąca odpowiadając na wezwanie organu co do uzupełnienia braków pisma, w piśmie z dnia 20 października 2022 r. nadal jednoznacznie nie wskazała, że jej pismo z dnia 25 sierpnia 2022 r. jest odwołaniem, ponownie wyrażając niezadowolenie z wydanej decyzji w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Kolegium przyjęło jednak, że przedmiotowe pismo jest odwołaniem, pomimo że takiego rygoru nie wskazało w wezwaniu do uzupełnienia braków. Stąd, zdaniem sądu, Kolegium co najmniej przedwcześnie wydało postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, pomijając obowiązki procesowe, jakie wynikają z art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a., a także pomijając swój obowiązek do dokładnego ustalenia treści żądania strony. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od wszczęcia do jego zakończenia, oraz że organ administracji powinien podjąć wszelkie czynności, w tym polegające na stosownych wyjaśnieniach i pouczeniach, aby sprawa została załatwiona zgodnie z interesem wnoszącego podanie. Organ obowiązany jest więc informować stronę w zakresie prawa administracyjnego materialnego i procesowego. Brak znajomości przepisów prawa przez stronę działającą bez zawodowego pełnomocnika, może powodować nieudolne, a wielu przypadkach niezaspokające w pełni interesu strony określenie żądania. Pomimo, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują w sposób wyraźny sankcji, jaką pociąga za sobą naruszenie zasady informowania, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że takie naruszenie stanowi wystarczającą, samodzielną podstawę uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym. Naruszenie zasady informowania stron ma miejsce w szczególności wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że to właśnie błędna informacja lub jej brak spowodowały zachowanie strony przynoszące w rezultacie niekorzystne dla niej skutki (zob. np. wyroki orzeczenia w sprawach sygn. akt: I GSK 499/21, I OSK 1686/20 i powołane tam stanowiska doktryny i judykatury, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Bez wątpienia zaskarżone postanowienie o niedopuszczalności odwołania wydane zostało w sytuacji, gdy sposób procedowania zarówno organu I instancji jak i Kolegium przyczynił się do wprowadzenia skarżącej w błąd. Nie budzi zaś zaufania obywatela do działalności organów administracji publicznej (wskazany art. 8 § 1 k.p.a.) lekceważenie przez ten organ swoich obowiązków procesowych, zwłaszcza gdy wynikiem tych zaniedbań strona ponosi negatywne skutki prawne. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżone postanowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., albowiem organ wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 134 w zw. z art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ, mając na względzie powyższe rozważania, a przede wszystkim swój obowiązek do dokładnego ustalenia treści żądania skarżącej ponownie wezwie skarżącą, z odwołaniem się do treści art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne do sprecyzowania jej pisma z dnia 25 sierpnia 2022 r., złożonego z zachowaniem terminu, o jakim mowa w art. 33 ust. 3 powołanej ustawy. Pouczy przy tym stronę o negatywnych skutkach dla niej wynikających w sytuacji złożenia odwołania wbrew treści powyższego przepisu. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej od organu zwrot kosztów postępowania równy wysokości uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.