III SA/Lu 58/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), WSA Ewa Ibrom, Protokolant referent Marcin Ścibor, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi F. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej kwotę [...] zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania. W firmie F. sp. z o.o. z siedzibą w [...] pracownicy Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę. Poczynione ustalenia zawarto w protokole z dnia [...] kwietnia 2014 r. Stwierdzone w czasie kontroli nieprawidłowości były podstawą do nałożenia – w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2014 r. w tej sprawie została utrzymana w mocy decyzją Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 718/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na powyższą decyzję Inspektor Transportu Drogowego. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Spółkę, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. II GSK 3615/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, poszczególne ustalenia kontroli strona jest uprawniona kwestionować nie tylko w ewentualnych zarzutach do protokołu, lecz także przez cały czas trwania postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary, jak też na etapie postępowania przed sądem administracyjnym. Obowiązkiem Sądu I instancji było odniesienie się do każdego ze stwierdzonych naruszeń z osobna i wskazanie w uzasadnieniu wyroku, dlaczego stanowisko organów zasługuje na aprobatę, a stanowisko skarżącego na nią nie zasługuje. Pisemne uzasadnienie wyroku powinno być skonstruowane tak, aby skarżący - w przypadku oddalenia jego skargi, jak w rozpoznawanej sprawie - mógł poznać motywy takiego rozstrzygnięcia. Kwestie podnoszone w skardze były relewantne w przedmiotowej sprawie i odnosiły się do jej istoty; nie były to zagadnienia poboczne czy też drugorzędne. Sąd I instancji zaniechał wyjaśnienia motywów faktycznych rozstrzygnięcia, a to zarówno uniemożliwia dokonanie jego kontroli instancyjnej, jak i wpływa na sytuację wnoszącego skargę kasacyjną pozbawiając go możliwości prawnej polemiki z poglądem o zgodności zaskarżonego aktu z przepisami. Powyższe uchybienia – zdaniem NSA - świadczą o naruszeniu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.). Ponownie rozpoznając skargę Spółki F. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Tytułem wstępu należy zaznaczyć, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia Inspektor Transportu Drogowego były – w ocenie tego organu – stwierdzone nieprawidłowości : 1) wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia, 2) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, 3) skrócenie dziennego czasu odpoczynku, 4) nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu, 5) brak na okazanej wykresówce przepisowych wpisów- miejsca lub daty końcowej używania wykresówki, 6) nieokazanie podczas kontroli wykresówki; danych z karty kierowcy, danych z tachografu cyfrowego, łub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, za każdy dzień, 7) okazanie podczas kontroli wykresówki która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy- za każdy dzień. Z treści skargi wynikało, że Spółka nie kwestionuje decyzji organu odwoławczego o wymierzeniu kary pieniężnej w kwocie [...]zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Skarży natomiast rozstrzygnięcie organu w części dotyczącej nałożenia kary za pozostałe naruszenia (pkt 2-7). Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wskazuje, że jest ona wadliwym rozstrzygnięciem z następujących powodów. Odnośnie naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęta 30 minut organ odwoławczy przyjął, że zgodnie z art. 7 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006, po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca, co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwa długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego. Organ uznał również, że w świetle lp. 5.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, sankcjonującego przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy: o czas powyżej 15 minut do 30 minut karą pieniężną w wysokości [...] zł, zaś za każde następne rozpoczęte 30 minut - karą [...] zł. O ile można się zgodzić, że kierowca Z. W. w dniu [...] sierpnia 2013 r. od godz. 7:20 do 14:30 prowadził pojazd przez 4 godz. i 55 minut (bez przerwy) i tym samym przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 25 minut (i nie podał przyczyny tego stanu rzeczy – stosownie do art. 12 rozporządzenia 561/2006), co uzasadniało sankcję w wysokości [...] zł za naruszenie określone lp. 5.2.1 załącznika nr 3 do ustawy, to zupełnie niezrozumiałym jest stanowisko organu odwoławczego, który nie uwzględnił wszystkich okoliczności dotyczących prowadzenia pojazdu przez tegoż kierowcę w dniu [...] października 2013 r. od godz. 6:40 do 15:00 (przez 5 godz. i 20 minut – bez przerwy – z przekroczeniem maksymalnego czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 50 minut.). Obowiązkiem organu było zbadać zapis na wykresówce wskazujący, że przyczyną przekroczenia norm dotyczących czasu pracy kierowców była awaria układu zasilania i wyjaśnić, jakiego rodzaju awarii uległ pojazd. Niewystarczające było stwierdzenie organu, że kierowca wykonał szereg przerw, w tym najdłuższą trwająca 30 minut, w związku z tym kierowca mógł wykonać dłuższą przerwę bez przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu. Awaria układu zasilania pojazdu jest zdarzeniem, które można oczywiście przewidzieć. W niniejszej sprawie rzeczą organu było ustosunkować się do tego konkretnego zdarzenia opisanego na wykresówce przez kierowcę i wyjaśnić, jakie względy w świetle art. 12 rozporządzenia 561/2006) umożliwiały odstąpienie od przepisów normujących czas pracy kierowcy. Przepis art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 wymienia przyczyny, które usprawiedliwiają takie odstępstwo (bezpieczeństwo osób, pojazdu lub ładunku). Kwestii dopuszczalności odstępstwa od przepisów normujących czas pracy kierowcy organ odwoławczy jednak dokładnie nie przeanalizował i przedwcześnie orzekł, że zachodzą podstawy do wymiaru kary [...] zł określonej w lp. 5.2.1 i lp. 5.2.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Nieprawidłowym jest orzeczenie o sankcji administracyjnej za skrócenie dziennego czasu odpoczynku.. Organ odwoławczy słusznie argumentuje, że stosownie do art. 8 ust. 1 - 5 i 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku, że w każdym 24 godzinnym okresie po upływie poprzedniego dziennego okresu odpoczynku lub tygodniowego okresu odpoczynku kierowca musi wykorzystać kolejny dzienny okres odpoczynku, że w przypadku gdy część dziennego okresu odpoczynku zawarta w 24 godzinnym okresie wynosi co najmniej 9 godzin, ale mniej niż 11 godzin, wówczas ten dzienny okres odpoczynku uznaje się za skrócony dzienny okres odpoczynku, że dzienny okres odpoczynku może zostać przedłużony do rozmiarów regularnego lub skróconego tygodniowego okresu odpoczynku, że kierowca może mieć najwyżej trzy skrócone dzienne okresy odpoczynku pomiędzy dwoma tygodniowymi okresami odpoczynku, że według lp. 5.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym przewidziane są kary pieniężne za skrócenie dziennego czasu odpoczynku (za czas powyżej 15 minut do jednej godziny karą w wysokości [...] zł oraz karą w kwocie [...]zł - za każdą następną rozpoczętą godzinę. Organ odwoławczy nieprawidłowo jednak ocenia, że w dniu [...] stycznia 2014 r. kierowca Z. W. o godz. 19:05 rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego kierowca miał odebrać minimalny 9-godzinny nieprzerwany odpoczynek. Organ przyjął, że kierowca odebrał 7 godzin i 10 minut nieprzerwanego odpoczynku tj. od godziny 1:05 w dniu [...] stycznia 2014 r. do godz. 8:15 w dniu [...] stycznia 2014 r. Oznaczało to – zdaniem organu, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 55 minut. W sytuacji, kiedy kierowca rozpoczynał pracę zazwyczaj rano każdego dnia – jak to wynika z akt sprawy, organ odwoławczy powinien był ustalić przy pomocy dostępnych mu dowodów, czy rzeczywiście występują podstawy do uznania, że w dniu [...] stycznia 2014 r. kierowca Z. W. rozpoczął swoją aktywność o godz. 19:05. Kierowca podał, że rozpoczął pracę o godz. 7:00 (co potwierdziła Spółka w swoich wyjaśnieniach z dnia [...] maja 2014 r.). Oparcie się na wtórnych informacjach (pochodzących od podmiotu prowadzącego ewidencję czasu pracy na podstawie wykresówek) było czynnością niewystarczającą zwłaszcza, że w dniu [...] stycznia 2014 r. – według karty naprawczej – zlecono naprawę pojazdu. Z akt sprawy wynika, że kierowca Z. W. "zaprowadził" pojazd do warsztatu właśnie tego dnia ([...] stycznia). Powyższe podważa ustalenie organu, co do godziny rozpoczęcia pracy przez kierowcę, który dodatkowo wskazywał, że były odłączone akumulatory i zatrzymał się zegar i z tego powodu "wyszła jazda nocna". Uzasadniony okazał się zarzut skargi, że organ odwoławczy niesłusznie przyjął, że Spółka ponosi odpowiedzialność za nieuzasadnione użycie przez kierowcę kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu rozliczeniowego (za naruszenie określone w lp. 6.3.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). Organ odwoławczy argumentował, że w dniu [...] listopada 2013 r. o godz. 6:10 kierowca rozpoczął dobowy okres rozliczeniowy i tym samym rozpoczął używanie wykresówki. O godz. 9:05 kierowca zakończył używanie wykresówki i o godz. 9:40 rozpoczął używanie drugiej wykresówki, na której rejestrowano zapis do godz. 14. Organ uznał w tej sytuacji, że nie było podstawy do używania dwóch wykresówek w ciągu tego samego 24 - godzinnego okresu (bo kierowca używał dwóch rożnych wykresówek prowadząc ten sam pojazd, pomiędzy użyciem pierwszej i drugiej wykresówki nie minęło 9 godzin, pierwsza wykresówka nie uległa zniszczeniu, ani nie została zatrzymana przez uprawnione służby kontrolne), co uzasadniało nałożenie kary pieniężnej w wysokości [...] zł za stwierdzone naruszenie określone lp. 6.3.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Podobnej argumentacji organ odwoławczy użył w odniesieniu do naruszenia, które miało miejsce w dniu [...] lutego 2014 r. O godz. 6:45 kierowca rozpoczął dobowy okres rozliczeniowy i tym samym rozpoczął używanie wykresówki. O godz. 14:00 tego samego dnia kierowca zakończył używanie wykresówki i o godz. 14:15 rozpoczął używanie drugiej wykresówki, na której rejestrowano zapis do godz. 14:45. Organ stwierdził, że nie było podstawy do używania dwóch wykresówek w ciągu tego samego 24 - godzinnego okresu (kierowca używał dwóch rożnych wykresówek prowadząc ten sam pojazd, pomiędzy użyciem pierwszej i drugiej wykresówki nie minęło 9 godzin, pierwsza wykresówka nie uległa zniszczeniu, ani nie została zatrzymana przez uprawnione służby kontrolne), co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w kwocie [...]zł (łącznie [...] zł za obydwa naruszenia). W odwołaniu, w którym zakwestionowano całe orzeczenie organu I instancji, Spółka podniosła, że za powyższe naruszenia kierowca został ukarany (za naruszenie z dnia [...] listopada 2013 r. - upomnieniem z dnia [...] listopada 2013 r. oraz naganą z dnia [...] marca 2014 r. – za naruszenie z dnia [...] lutego 2014 r.). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie nawiązał bezpośrednio do treści zarzutów odwołania i ograniczył swoje rozważania w tej materii do stwierdzenia, że dokumentacja dotycząca kar porządkowych nie należy do kategorii dokumentów przewozowych i w związku z tym nie ma zastosowania przepis art. 92 b ustawy o transporcie drogowym. Ma on – w ocenie organu odwoławczego – zastosowanie jedynie wprost do naruszeń wymienionych w lp.5.2.1., lp. 5.2.2, lp. 5.3.1 oraz lp. 5.3.2.załącznika nr 3 do ustawy. Organ odwoławczy przyjął też, że w rozpatrywanej sprawie nie wchodził w grę przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym określający, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, zaś wszczęte umarza, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstałe naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot ten nie mógł przewidzieć. Organ z góry założył, że przedsiębiorca ma wpływ ma wpływ na powstanie naruszeń związanych z regulacjami rozporządzenia nr 3821/85 oraz rozporządzenia nr 561/06 ponieważ zakres tych regulacji został wskazany jako obowiązek nadzoru ze strony przedsiębiorcy, w szczególności poprzez wydawanie odpowiednich poleceń kierowcy i przeprowadza regularnych kontroli. Zdaniem organu, aby doszło do zastosowania art. 92 c ust. 1 pkt 1 ustawy, przesłanka braku wpływu na powstałe naruszenie musi być następstwem zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Na poparcie tego stanowiska organ przywołał wyrok NSA z dnia 25 września 2014 r. sygn. II GSK 1023/13. Ze stanowiskiem organu nie można się zgodzić. Organ nie nawiązuje bowiem bezpośrednio do realiów rozpoznawanej sprawy (do odmowy uzupełnienia materiału dowodowego o zeznania świadków, do zakresu nałożonych na kierowcę obowiązków wymienionych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz do wyjaśnień kierowcy, że nieświadomie użył dwóch wykresówek w dniu [...] listopada 2013 r. oraz że w dniu [...] lutego 2014 r. w pośpiechu zamiast włożyć tę samą "tarczkę" włożył nową) i nie odnosi się wprost do zarzutów odwołania oraz wcześniejszych wyjaśnień strony zawartych w pismach z dnia [...] maja i [...] czerwca 2014 r. Zaniedbanie takiego obowiązku ze strony organu odwoławczego świadczyło o naruszeniu prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku naruszenia (z lp. 6.3.6.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym).polegającego na braku na okazanych wykresówkach przepisowych wpisów miejsca lub daty końcowej używania wykresówki, argumentacja organu odwoławczego sprowadzała się do wyjaśnienia, że zgodnie z art. 15 ust. 5 rozporządzenia (EWG) Nr 3821/85, każdy członek załogi pojazdu nanosi na swoją wykresówkę następujące informacje: a) na początku używania wykresówki - swoje nazwisko i imię; b) datę i miejsce rozpoczęcia używania wykresówki oraz datę i miejsce zakończenia jej używania; c) numer rejestracyjny każdego pojazdu, do którego został on przydzielony, zarówno na początku pierwszej jazdy zapisanej na wykresówce, jak i następnych, w przypadku zmiany pojazdu, w czasie używania tej samej wykresówki; d) wskazania licznika długości drogi: - przy rozpoczęciu pierwszej jazdy zarejestrowanej na wykresówce, - przy zakończeniu ostatniej jazdy zarejestrowanej na wykresówce, - w razie zmiany pojazdu w ciągu dnia pracy (odczyt licznika w pojeździe, do którego był przydzielony, oraz odczyt licznika w pojeździe, do którego zostaje przydzielony); czas, kiedy miała miejsce zmiana pojazdu oraz do stwierdzenia, że wykresówki kierowcy Z. W. z dnia [...] września 2014 r., [...] stycznia 2014 r., [...] lutego 2014 r. oraz [...] lutego 2014 r. nie zawierały wpisu miejsca końcowego używania wykresówki (a to uzasadniało nałożenie kary w wysokości [...] zł) oraz że zarzuty strony zawarte w odwołaniu nie dają podstaw do zmiany decyzji organu I instancji. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy w całokształcie wszystkich istotnych okoliczności (nie tylko nie ustosunkował się do wyjaśnień kierowcy, że mogło się tak zdarzyć, że nie wpisał miejsca końcowego używania wykresówki, że pracodawca kontroluje prawidłowość wypełnienia wykresówek, ale również do wyjaśnień strony o nałożeniu kar porządkowych na kierowcę za ujawnione w tym zakresie naruszenia – kary upomnienia z dnia [...] lutego 2014 r. oraz kary nagany z dnia [...] marca 2014 r.). Bezpodstawnym okazało się nałożenia kary w kwocie [...]zł (na podstawie lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) za nieokazanie podczas kontroli wykresówki; danych z karty kierowcy, danych z tachografu cyfrowego, łub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, za każdy dzień. Z akt sprawy wynikało, że brakująca wykresówka za dzień [...] grudnia 2013 r. (początkowo uznawana za zagubioną przez Spółkę) została przedstawiona organowi po sporządzeniu raportu z kontroli. Udostępnienie wykresówki na tym etapie postępowania powinno być uwzględnione przy orzekaniu przez organ W tym zakresie dla WSA w Lublinie wiążące było - na mocy art. 190 P.p.s.a. - zapatrywanie wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wcześniej wyroku z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. II GSK 3615/16, że poszczególne ustalenia kontroli strona jest uprawniona kwestionować nie tylko w ewentualnych zarzutach do protokołu, lecz także przez cały czas trwania postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary, jak też na etapie postępowania przed sądem administracyjnym. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu art. 107 § 1 k.p.a. przewidującego, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów uznanych za udowodnione oraz dowodów, na których organ się oparł. Rozstrzygając o karze za okazanie podczas kontroli wykresówki, która nie zawierała wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy - za każdy dzień, organ odwoławczy uznał, że w świetle zgormadzonego materiału dowodowego zachodzi podstawa do nałożenia kary w kwocie [...] zł określonej w lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Organ stwierdził, że w dniu [...] lipca 2013 r. kierowca Z. W. nie zarejestrował na wykresówkach swojej aktywności w postaci jazdy na odcinku 12 km. Organ przyjął bez powoływania się na konkretny dowód w sprawie, że kierowca rozpoczął aktywność wykonując przewozy po drogach publicznych, co nie było negowane ani przez stronę, ani przez kierowcę. W tej materii uwadze organu umknęło, że strona skarżąca wyjaśniła w piśmie z dnia [...] maja 2014 r., że pojazd na odcinku 12 km poruszał się wyłącznie po drodze wewnętrznej (transport między magazynami Spółki). Organ pominął również wyjaśnienie zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r., że zarzucane jej naruszenie nie zaistniało. Z zeznań świadka Z. W. wynikało, że nie zarejestrowano przejazdu na trasie 12 km ponieważ przewożono towary między magazynami Spółki. Według organu w dniu [...] lipca 2013 r. kierowca zakończył pracę (swoją aktywność) przy stanie licznika samochodu - 455063 km, poruszając się wcześniej po drodze publicznej, a następnie w dniu [...] lipca 2013 r. rozpoczął pracę przy stanie licznika – 455075 km. Powyższe ustalenie nie daje podstaw do stwierdzenia, kierowca rozpoczął swoją aktywność od jazdy po drodze publicznej i wbrew obowiązkowi określonemu w art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85, nie zarejestrował na wykresówce przejazdu na odcinku liczącym 12 km. W tych okolicznościach bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, organ odwoławczy nie mógł przyjmować bez cienia wątpliwości, że miało miejsce naruszenie, o którym mowa w lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu przez Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Koszty postępowania należne stronie skarżącej obejmują: wpis od skargi - [...] zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika Spółki – [...] zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa – [...] zł.