III SA/Lu 584/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Joanna Hołda, po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi K.Z. na decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy opinii służbowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Miejski Komendant Policji zaskarżoną opinią służbową z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], na podstawie § 11 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. z 2002 r. nr 98, poz. 890 ze zm.), w związku z odwołaniem K. Z. od opinii służbowej niewywiązywaniu się w pełni z zadań na zajmowanym stanowisku, sporządzonej w dniu [...] lutego 2007 r. przez Naczelnika Sekcji Dochodzeniowo-Śledczej KMP, utrzymał w mocy opinię służbową wydaną w pierwszej instancji. Na opinię służbową z dnia [...] marca 2007 r. K. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wskazując że w przypadku stwierdzenia przez przełożonego policjanta w ocenie lub opinii służbowej, iż nie wywiązuje się on ze swoich obowiązków służbowych, wywołuje to skutki w postaci obniżenia części uposażenia, aż do wydalenia ze służby. Dlatego też przełożeni sporządzający opinie służbowe powinni, oceniając podległych policjantów, kierować się jasno określonymi i znanymi im kryteriami oraz sprawiedliwością i obiektywizmem. Według skarżącego w przedmiotowym postępowaniu opiniodawczym jego przełożeni naruszyli obowiązujące przepisy. Zgodnie z § 8 ust. 1 przywołanego rozporządzenia w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej wydający opinię sporządza ją samodzielnie lub przy pomocy bezpośredniego przełożonego opiniowanego w oparciu o okresowe oceny wywiązywania się opiniowanego z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności. Skarżący nie otrzymał żadnej okresowej oceny, w której stwierdzono by, że nie realizuje swoich zadań i obowiązków służbowych "zgodnie z wymaganiami". To przełożeni zaniechali wykonywania swoich obowiązków. Od kwietnia 2005 r. do października 2006 r. pełnił służbę bez aktualnych badań profilaktycznych, a od listopada 2006 r. do stycznia 2007 r. był zmuszany do służby wbrew przeciwwskazaniom lekarza medycyny pracy. Prawdopodobnie sytuacja taka doprowadziła lub przyczyniła się w znacznym stopniu do wywołania u skarżącego ciężkiej choroby skutkującej trwałą niezdolnością do dalszej służby w Policji (orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w L. nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. zatwierdzone przez Okręgową Komisję Lekarską MSWiA w K. w dniu [...] czerwca 2007 r.). W opinii tej uzasadniono ocenę dyspozycyjności skarżącego stwierdzeniem, że "ucieka na zwolnienia lekarskie". Podniesiono również inne nieprawdziwe okoliczności, między innymi, naruszenie dyscypliny służbowej będące przedmiotem niezakończonego wówczas prawomocnym rozstrzygnięciem postępowania dyscyplinarnego. W postępowaniu dotyczącym opinii służbowej zignorowano również przepisy §§ 17 i 19 "Zasad etyki zawodowej policjanta" stanowiące załącznik do Zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. Komendant Miejski Policji przyjął, iż ocena lub opinia służbowa dokonywana jest na podstawie subiektywnych odczuć lub wrażeń przełożonego, który ją sporządza. Uznaniowość podejmowania tak ważnej decyzji wymaga od organu szczególnego jej udowodnienia i uzasadnienia. Tymczasem nie poinformowano skarżącego o terminie posiedzenia komisji rozpatrującej jego odwołanie od opinii służbowej i nie zapoznano go z ww. sprawozdaniem, które uzyskał dopiero w Prokuraturze Okręgowej w L. Ośrodek Zamiejscowy w C. Taka postawa organu stoi w sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, zatem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyleniu podlega decyzja lub postanowienie, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z uwagi na to, że narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podkreślić, że wydawana na podstawie art. 35 ust. 1-3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 11 ust. 4-5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii publicznej (Dz. U. z 2002 r. nr 98, poz. 890 ze zm.), w następstwie odwołania strony, opinia służbowa jest zaskarżalną do sądu administracyjnego decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdził tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 3 listopada 2006 r. (sygn. Tw 5/05, publ. OTK-B 2006/6/253), podnosząc, że funkcjonariusze mogą w obecnym stanie prawnym kwestionować przed sądem administracyjnym ostateczne rozstrzygnięcia zapadłe w formie opinii służbowych. Jak wynika z treści § 11 ust. 6 rozporządzenia w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji, przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania od opinii służbowej wydaje w tym zakresie ostateczną decyzję. Może ona zostać zaskarżona i podlegać kontroli w postępowaniu przed sądem administracyjnym zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy o Policji policjant podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu. Opiniowanie służbowe nie jest celem samym w sobie, ma charakter instytucji instrumentalnej. Służy celom uszczegółowionym w regulacjach, które od rodzaju uzyskanej opinii oraz od częstotliwości uzyskania oznaczonego rodzaju opinii uzależniają zmianę lub rozwiązanie stosunku służbowego policjanta (patrz art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o Policji – możliwość przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe w przypadku niewywiązywania się z obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku, stwierdzonego w okresie służby stałej w dwóch kolejnych opiniach służbowych, art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji - możliwość zwolnienia policjanta ze służby w przypadku niewywiązywania się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej lub służby kontraktowej, stwierdzonego w 2 kolejnych opiniach). Okresowa opinia służbowa jest aktem administracyjnym przełożonego służbowego policjanta, który w oparciu o dostępne mu środki dowodowe stwierdza fakty, jakie wynikają z przeprowadzonych dowodów. Jest ona aktem, w drodze którego przełożony służbowy stwierdza, czy rozwój zawodowy opiniowanego funkcjonariusza Policji przebiega we właściwym kierunku, czy kierowane do opiniowanego rozkazy i polecenia są wykonywane należycie, gwarantując sprawność działania całej formacji zbrojnej, oraz czy zachodzą przesłanki awansowania służbowego lub służbowej degradacji, nie wyłączając zwolnienia ze służby (patrz A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko, Okresowa opinia służbowa Policji jako decyzja administracyjna, Przegląd prawa publicznego nr 3/2008, s. 19-28). Z przepisów art. 35 ustawy o Policji i § 8-11 rozporządzenia w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii publicznej wynika, że opinia służbowa policjanta (nazwana przez ustawodawcę "decyzją") spełnia wszelkie przesłanki dotyczące decyzji administracyjnej płynące z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. W formie opinii służbowej bowiem właściwe do wydania opinii i do rozpatrzenia odwołania od opinii organy Policji władczo rozstrzygają sprawę indywidualną policjanta, wydając opinię, w której rozstrzygają o kształcie oraz bycie stosunku służbowego, tj. materialnym stosunku prawa administracyjnego łączącym policjanta z organem Policji. Jako decyzja administracyjna opinia służbowa policjanta podlega wymogom formalnym stawianym decyzjom administracyjnym, w szczególności powinna zawierać obligatoryjne składniki decyzji, takie jak: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, , pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi (w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego), a także uzasadnienie faktyczne i prawne. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że w przypadku opinii służbowej, gdzie na podstawie zgromadzonych dowodów, mogących być zinterpretowanych w różnorodny sposób. wydawana jest ocena i uznaniowe zapatrywanie organu na pełnioną przez opiniowanego służbę, co oznacza, że wydawana jest decyzja uznaniowa. Decyzja administracyjna wydawana w ramach uznania administracyjnego dopuszcza wybór przez organ stosujący prawo jednej z możliwych konsekwencji normy prawnej, jednakże przy określeniu kryteriów ocennych, jakimi ma się kierować organ administracyjny przy wydawaniu decyzji. Swobodne uznanie organu nie może nosić cech dowolności; decyzja taka (jak każda) powinna być wynikiem wszechstronnej oceny konkretnego przypadku dokonanej na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 810/81, opubl. ONSA nr1, poz. 45). Uznanie administracyjne wyraża się w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, nawet w sytuacji istnienia ważnego interesu tej strony. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji obejmuje samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale już nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem wyboru, o którym mowa wyżej. W związku z tym weryfikacja sądowa takiej decyzji zmierza do ustalenia, czy prawidłowo przeprowadzono postępowanie administracyjne, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, s. 502). Szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym ma uzasadnienie decyzji. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Tymczasem odnośnie zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2007 r. stwierdzić należy, że brakuje jej prawidłowego uzasadnienia, co uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Organ odwoławczy zaniechał uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej opinii służbowej. Zaskarżona opinia służbowa z dnia [...] marca 2007 r. sprowadza się do słów: "W związku ze złożonym przez Pana odwołaniem od opinii służbowej sporządzonej w dniu [...] lutego 2007 roku przez naczelnika Sekcji Dochodzeniowo-Śledczej KMP w C. informuję, że po przeprowadzeniu całości zgromadzonych w sprawie materiałów, na podstawie § 11 ust. 5 pkt 1 Rozporządzenia (...) – utrzymuję w mocy zaskarżoną opinię służbową. Jednocześnie informuję, że jest to opinia ostateczna i podlega włączeniu do Pana akt osobowych." Fakt, że z przepisów ustawy o Policji i rozporządzenia w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii publicznej nie wynika obowiązek uzasadniania opinii służbowych nie oznacza, że takiego obowiązku nie ma. W przypadku opinii służbowych, stanowiących uznaniową decyzję administracyjną, wywnioskować go należy przy zastosowaniu wykładni systemowej. I tak zgodnie z art. 7 Konstytucji RP władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa oraz zasadą demokratycznego państwa prawnego, natomiast w myśl art. 2 Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym. Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Organ powinien uzasadnić swe rozstrzygnięcie, zawrzeć w nim motywy, z racji których podjęto decyzję danej treści, w przeciwnym razie uniemożliwia ona kontrolę zgodności z prawem w zakresie zarówno podstaw prawnych, jak i faktycznych, które powinny być znane, a nie domniemywane (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 155/07). Brak tak rozumianego uzasadnienia opinii służbowej stanowi więc istotne naruszenie prawa powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej opinii i zobowiązania organu do wydania prawidłowej decyzji administracyjnej zawierającej wszystkie niezbędne składniki, w szczególności uzasadnienie faktyczne i prawne, pozwalające w wypadku wniesienia przez stronę skargi do sądu administracyjnego, na pełna kontrolę legalności opinii. Ponadto – odnosząc się do możliwych do skontrolowania elementów badanego postępowania – stwierdzić należy, że organy wydając opinie służbowe w stosunku do K. Z. (opinia z dnia [...] lutego 2007 r., opinia z dnia [...] marca 2007 r.) nie odniosły się wyczerpująco do całego okresu ocenianego, tj. od dnia [...] listopada 2003 r. do dnia [...] grudnia 2006 r., z oceny opisowej opinii z dnia [...] lutego 2007 r. wynika, że opinia ta odnosiła się w zasadzie tylko do roku 2006, sąd kontrolujący sprawę nie może natomiast uzyskać z tych opinii informacji, jak oceniany jest K. Z. w zakresie przygotowania zawodowego, wywiązywania się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności za lata 2003-2006 i czy ta ocena, jeżeli jest dobra, ma wpływ na wydaną o K. Z. opinię . Na koniec powołać należy treść art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd orzeka na podstawie akt sprawy skompletowanej przez organ administracyjny, w których zawarty został materiał faktyczny i dowodowy pozwalający na określenie stanu wiedzy umożliwiającej dokonanie kontroli sądowej w związku ze złożeniem skargi do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie trudno natomiast ustalić, czy spełnione zostały przesłanki wydania opinii służbowej o tej treści (np. brak zaświadczeń lekarskich lek. med. A. U. czy Z. B., branych pod uwagę przy wydawaniu opinii). Część dokumentów z zakresu akt sprawy była sądowi znana z urzędu ze sprawy III SA/Lu 298/07, jednakże obowiązkiem organu jest załączać do skargi i skarżonego rozstrzygnięcia wszystkich akt, na podstawie których nastąpiło owo rozstrzygnięcie. Powyższe braki uniemożliwiają wszechstronną merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji pod kątem zaistnienia bądź nie przesłanek wydania opinii służbowej określonej treści. Zgodnie z treścią art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi ma obowiązek wraz z odpowiedzią na skargę przedstawić akta sprawy. Dyspozycji tej organ nie wykonał w pełni. Odniesienie się do pozostałych merytorycznych zarzutów przedstawionych w skardze jest przedwczesne z uwagi na powyżej wykazane uchybienia. Przeprowadzając ponownie postępowanie administracyjne, Komendant Miejski Policji powtórnie zbada sprawę wydania opinii służbowej w stosunku do K. Z., przeprowadzi prawidłowe postępowanie dowodowe, podda całościowej i wnikliwej analizie zebrany materiał dowodowy i stosując właściwie przepisy prawa, wyda rozstrzygnięcie administracyjne zawierające wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, które będzie mogło – w razie zaskarżenia – zostać poddane merytorycznej ocenie sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. W sprawie niniejszej zaskarżona opinia służbowa jako uchylona w całości nie może być do czasu uprawomocnienia się wyroku wykonana. Z tych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.