III SA/Wr 155/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Adam Sak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 maja 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Powiatu W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie B. D. Radnego Rady Powiatu W. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Przedmiotem skargi Wojewody D. jest Uchwała Nr [...] Rady Powiatu W. z dnia [...] w sprawie wyrażenia zgody na zwolnienie na podstawie art. 32 kp B. D. Radnego Rady Powiatu W. zgodnie z wnioskiem Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w W. W uchwale tej, podjętej na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), w § 1 Rada Powiatu odmówiła zgody na rozwiązanie stosunku pracy. W § 2 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Natomiast w § 3 postanowiono, że uchwała podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w budynku Starostwa Powiatowego. W skardze z dnia 8 lutego 2007 r., Wojewoda D., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały, z powodu podjęcia jej z istotnym naruszeniem art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1952 ze zm.), poprzez nie zawarcie uzasadnienia. Zdaniem Sądu, jako omyłkę należy potraktować podanie jako podstawy skargi art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w miejsce art. 81 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z dnia 30 listopada 2006 r. Dyrektor Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w W. wystąpił do Przewodniczącego Rady Powiatu W. w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem z Radnym Rady Powiatu W. B. D., pracownikiem Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego. Przedmiotową uchwałą Rady Powiatu odmówiono, bez podania przyczyny, tej zgody. Organ nadzoru, w ramach postępowania nadzorczego, pismem z dnia 10 stycznia 2007 r. zwrócił się o uzasadnienie okoliczności dających podstawę do odmówienia zgody. W odpowiedzi, Przewodniczący Rady Powiatu w piśmie z dnia 19 stycznia 2007 r. podniósł, iż przepis art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym: "dając ochronę stosunkowi pracy radnego i uzależniając możliwość jego rozwiązania przez pracodawcę od wyrażenia zgody przez radę powiatu, nie stanowi, kiedy zgoda taka może być wyrażona i kiedy należy jej odmówić. W tym przypadku Radni zapoznali się przed sesją z treścią wniosku, a którego kopia została załączona do materiałów na sesją wraz z porządkiem obrad. Radni dyskutowali o zaistniałej sytuacji na posiedzeniach Klubów Radnych oraz przed sesją omawiając między sobą jego treść i rozważając jego zasadność. Stąd na sesji mieli już wyrobione stanowisko w tej sprawie i bez dyskusji przystąpili do przegłosowania wniosku. Z treści wniosku wynikało, że podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym B. D. nie jest naruszenie obowiązków pracowniczych, ani upadłość bądź likwidacja zakładu pracy uniemożliwiająca dalsze jego zatrudnianie na jakimkolwiek równorzędnym do dotychczas zajmowanego stanowiska." Wojewoda w uzasadnieniu skargi podniósł, iż redakcja przepisu art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, w brzmieniu: "Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą do rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu", zobowiązuje radę powiatu do wyjaśnienia w każdej sytuacji, czy faktyczne powody skłaniające pracodawcę do wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie takiej zgody nie mieszczą się w przesłankach negatywnych, wyłączających możliwość jej udzielenia. Dlatego, zdaniem organu nadzoru, podjęcie uchwały w tej konkretnej sprawie wymagało rozważenia na sesji wszelkich okoliczności i uzasadnienia przez Radę Powiatu odmowy udzielenia zgody na rozwiązanie z Radnym stosunku pracy, mimo, że przyczyną odmowy nie jest zdarzenie związane z wykonywaniem przez Radnego mandatu. Powołując się na orzecznictwo i literaturę przedmiotu Wojewoda wskazał, iż zbadania stanu faktycznego przed podjęciem uchwały jest warunkiem uznania, że podejmujący omawianą uchwałę organ nie postąpił w sposób arbitralny, w oderwaniu od konkretnych okoliczności danego przypadku. Podejmowane bowiem w ramach tak zwanego uznania administracyjnego rozstrzygnięcia muszą opierać się na obiektywizmie, bezstronności, rzetelnym i bezstronnym ustaleniu stanu faktycznego, co winno znaleźć wyraz w podaniu uzasadnienia swego stanowiska, w którym organ powinien podać motywy jakimi się kierował podejmując uchwałę. Za takie uzasadnienie w przedmiotowej sprawie, zdaniem Wojewody, nie można uznać pisma Przewodniczącego Rady Powiatu z dnia [...]. W konsekwencji, w ocenie organu nadzoru, ze względu na brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie można jednoznacznie stwierdzić, jakie przyczyny i motywy legły u podstaw odmowy zgody na rozwiązanie stosunku pracy z Radnym. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że ustawodawca nie nałożył na radę powiatu obowiązku uzasadniania uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, ani nie określił trybu procedowania nad projektem tej uchwały, pozostawiając radzie swobodę decydowania w tym zakresie. Zatem, wskazano dalej w odpowiedzi na skargę, decyzji radnych pozostawiono, czy zechcą zabrać głos w dyskusji nad projektem uchwały, w tym nad wskazanymi we wniosku przyczynami rozwiązania stosunku pracy z radnym, czy też sprawa jest dla nich na tyle jasna, że bez dyskusji zechcą poprzez głosowanie wyrazić swoje stanowisko w przedmiocie zgłoszonego wniosku. W odpowiedzi wskazano, że Radni Rady Powiatu W. zapoznali się przed sesją z treścią wniosku, którego kopia została załączona do materiałów na sesję wraz z porządkiem obrad i do czasu głosowania nad uchwałą mieli czas na rozważenie zasadności wniosku. Ponadto otrzymali projekt uchwały zaopiniowany pod względem formalno -prawnym przez radcę prawnego. Radni zapoznali się więc ze wskazanymi we wniosku przyczynami rozwiązania z radnym stosunku pracy. Także Wojewoda jako organ nadzoru zapoznał się z nimi badając uchwałę Rady w trybie nadzoru nad samorządem powiatowym. Motywy podjęcia uchwały znane były zarówno radnym, którzy ją podjęli, jak i wnioskodawcy i organowi nadzoru (otrzymał kopię wniosku). Wobec powyższego, nakładanie na Radę Powiatu W. przez organ nadzoru obowiązku uzasadnienia uchwały nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W ocenie Sądu skarga Wojewody D. zasługuje na uwzględnienie. Zasadnicza kwestia w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy uchwała rady powiatu podejmowana w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, o której mowa w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), powinna zawierać uzasadnienie, a jeśli tak, to czy brak uzasadnienia stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały. Według wskazanego przepisu art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Zgodnie zaś z brzmieniem zdania drugiego, rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez tego radnego mandatu. Wątpliwości strony przeciwnej – Powiatu W., które stały się istotą formułowanych zarzutów, wynikają z faktu, iż ustawodawca w przytoczonym przepisie ustawy nie ustanowił wprost wymogu ustalania stanu faktycznego sprawy i sporządzania uzasadnienia do uchwały. Analizując jednak treść przywołanych norm prawnych – zawierających szczególną regulację mającą na celu ochronę stosunku pracy radnego - i odnosząc ją do rozwiązań i zasad funkcjonujących w systemie prawa należy zauważyć, iż wbrew przekonaniu strony przeciwnej jej pogląd nie zasługuje na akceptację. Podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczności, iż z żadnego przepisu nie wynika obowiązek uzasadniania przez radę powiatu uchwał w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, nie oznacza jednak braku jej uzasadnienia. Wykładnia przepisu art. 22 ust. 2 ustawy z o samorządzie powiatowym musi bowiem uwzględniać także wykładnię systemową. Jak już wskazano w orzecznictwie, w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, iż władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego - zasadą zaufania do państwa (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, Wokanda 2006/11/37). Rację ma Wojewoda D., iż brak uzasadnienia uchwały Rady Powiatu W., podejmowanej w ramach uznania administracyjnego, uniemożliwia ocenę jej legalności. Ustawodawca pozostawiając generalnie swobodę Radzie Powiatu co do wyboru w zakresie udzielenia zgody lub jej braku, w omawianej materii wyznaczył jednak pewne granice, zobligował bowiem do odmowy wyrażenia zgody, jeśli podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu. Wobec tego przyjąć trzeba, że już sama redakcja zdania drugiego ust. 2 art. 22 ustawy o samorządzie powiatowym zobowiązuje radę powiatu do wyjaśnienia w każdej sytuacji, czy faktyczne powody skłaniające pracodawcę do wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie takiej zgody nie mieszczą się w przesłankach negatywnych, wyłączających możliwość jej udzielenia. W tym świetle podjęcie przedmiotowej uchwały, jak trafnie podniesiono w skardze, winno być poprzedzone postępowaniem w celu zbadania okoliczności wystąpienia pracodawcy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Ponadto uznanie administracyjne nie oznacza niczym nie skrępowanego, dowolnego działania. Podejmowane w ramach tak zwanego uznania administracyjnego rozstrzygnięcie musi opierać się na obiektywizmie, bezstronności, rzetelnym i wszechstronnym ustaleniu stanu faktycznego, co winno znaleźć wyraz w podaniu uzasadnieniu swego stanowiska. Organ uchwałodawczy powinien zatem uzasadnić swe stanowisko, zawrzeć w nim motywy, z racji których podjęto uchwałę danej treści, w przeciwnym razie nie poddawałaby się ona żadnej kontroli, a nie można pomijać faktu, iż ta kategoria uchwał podlega ocenie pod względem legalności (art. 81 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych) – to jest zgodności z prawem w zakresie zarówno podstaw prawnych jak i faktycznych, które powinny być znane, a nie domniemywane. Brak tak rozumianego uzasadnienia uchwały stanowi więc istotne naruszenie prawa. Podkreślenia wymaga, że pogląd o konieczności sporządzania uzasadnienia uchwały w razie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym - na tle identycznych rozwiązań prawnych funkcjonujących w pozostałych aktach ustawowych normujących działalność jednostek samorządu terytorialnego, tzn. na gruncie art. 25 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa – należy uznać za ugruntowany (wyrok NSA z 15 grudnia 2005r. sygn. II OSK 1124/05, niepubl.; wyrok NSA z 6 maja 2003r., sygn. II SA/Kr/ 363/03 publ. ST z 2003/12/66 z glosą aprobującą P. Chmielnickiego). Na tym tle, niezasadny jest zawarty w odpowiedzi na skargę argument, że skoro motywy podjęcia uchwały były znane zarówno radnym, którzy ją podjęli, jak i wnioskodawcy oraz organowi nadzoru, który otrzymał kopię wniosku pracodawcy, to nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym obowiązek uzasadniania uchwały. Ma również rację Wojewoda, że uzasadnienie wniosku pracodawcy nie może stanowić wystarczającej podstawy do oceny motywów podjętej uchwały. Nie można także w rozpoznawanej sprawie podzielić stanowiska, że pismo Przewodniczącego Rady Powiaty W. z dnia [...] uzasadnia przyczyny odmowy zgody, że stanowi wystarczające uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Pismo to w znacznej części nie dotyczy kwestii uzasadnienia uchwały, wskazując na uznaniu Rady Powiatu w tym zakresie. Natomiast zawarte w nim wyjaśnienia, ze podstawą rozwiązania z Radnym stosunku pracy nie jest naruszenie obowiązków pracowniczych czy też upadłość bądź likwidacja zakładu pracy, uniemożliwiające dalsze zatrudnianie na jakimkolwiek stanowisku, równorzędnym do dotychczas zajmowanego, nie można uznać za wskazanie przyczyn i motywów jakie legły u podstaw odmowy przez Radę Powiatu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z Radnym, w sytuacji jeżeli ta kwestia nie była nawet omawiana na sesji Rady Powiatu. Skoro zaskarżona uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, należało stwierdzić jej nieważność. Z powołanych względów na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pk 1 wyroku. Orzeczenie w pkt 2 znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a.