III SA/Lu 587/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie WSA Robert Hałabis, WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant referent Marcin Ścibor, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w R. na uchwałę Rady Powiatu w R. z dnia [...]października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia na 2018 r. wysokości opłat za usunięcie pojazdów z dróg na obszarze Powiatu R. i ich parkowania na parkingu strzeżonym stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...]października 2017 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2017 r. poz. 4442) Rada Powiatu w R.ustaliła wysokość obowiązujących w 2018 r. opłat za usunięcie pojazdów z dróg na obszarze Powiatu R. oraz opłat za parkowanie takich pojazdów. Wysokość tych opłat określono w załączniku do uchwały. Opłaty za usunięcie pojazdów kształtowały się następująco: 1) za rower lub motorower - 113,00 zł; 2) za motocykl - 223,00 zł; 3) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - 486,00 zł; 4) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 7,5 tony - 606,00 zł; 5) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 tony do 16 ton - 857,00 zł; 6) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton - 1263,00 zł; 7) za pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 1 537,00 zł.. Opłaty za przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym wynosiły odpowiednio (za jedną dobę): 1) za rower lub motorower - 20,00 zł; 2) za motocykl - 27,00 zł; 3) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - 40,00 zł; 4) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 7,5 tony - 52,00 zł; 5) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 tony do 16 ton - 75,00 zł; 6) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton - 136,00 zł; 7) za pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 200,00 zł. Jako podstawę prawną uchwały wskazano - art. 12 pkt 11 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1868) dalej jako "u.s.p.", art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260) dalej jako: "p.r.d." i obwieszczenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772) dalej jako: "obwieszczenie". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Prokurator Rejonowy w R.zakwestionował powyższą uchwałę i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Prokurator zarzucił między innymi, że uchwałę podjęto z naruszeniem art. 130a ust. 6 p.r.d. przez ustalenie wysokości opłat w sposób nieuwzględniający w szczególności kryterium wynikającego z tego przepisu a dotyczącego faktycznych kosztów konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów. Zdaniem skarżącego, skutkowało to arbitralnym i nieuzasadnionym ustaleniem opłat na maksymalnym dopuszczalnym przez przepisy prawa poziomie. Prokurator zarzucił, że Rada Powiatu w R.nie poczyniła ustaleń w zakresie rzeczywistych kosztów usług dotyczących usuwania pojazdów i ich parkowania. Skarżący wskazał również, że zawarta pomiędzy Powiatem R. a firmą H. R. T. w dniu [...]grudnia 2017 r. umowa przewiduje świadczenie niektórych usług po niższych stawkach niż określone w uchwale. W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi i zwrócono uwagę między innymi na okoliczność, że dochody z tytułu usuwania i przechowywania pojazdów nie wystarczają na pokrycie w pełni wszystkich kosztów związanych z tymi czynnościami i w wyniku wykonywania tych zadań Powiat R. ponosi straty. Sąd zważył co następuje: Z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm), dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", obejmuje również akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższe unormowanie stosować należy wraz z art. 79 ust. 1 u.s.p. Zgodnie z tym przepisem, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podkreślić należy, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Tak określone kryteria kontroli wskazują, że w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 130a ust. 6 p.r.d. Z treści tego przepisu wynika, że rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz uwzględniając koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wysokość opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a p.r.d. Maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b p.r.d.). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a, z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c p.r.d.). Wysokość stawek na 2018 r. została określona w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r. poz. 772). Analiza postanowień zawartych w zaskarżonej uchwale prowadzi do wniosku, że Rada Powiatu w R. przyjęła w każdym przypadku usunięcia pojazdu z drogi i jego przechowanie na parkingu, maksymalne stawki w wysokości podanej we wspomnianym obwieszczeniu. Z zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów dotyczących - zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz uwzględnienia kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Należy wskazać, że sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest obowiązkiem wzięcia pod uwagę przez organ uchwałodawczy powiatu powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym jednoznaczne brzmienie art. 130 ust. 6 p.r.d. wskazuje po pierwsze, że żadne inne przesłanki nie mogą mieć wpływu na sposób zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a po drugie, że wpływ tych przesłanek na ostateczne ustalenie opłat wyznaczony jest obowiązkiem wzięcia "pod uwagę" kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. Daje to organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r.; sygn. akt I OSK 1916/16). Wykracza zaś poza wskazane przesłanki materialne wynikające z art. 130a ust. 6 p.r.d. wzięcie pod uwagę warunku zapewnienia wpływu dochodu do budżetu powiatu (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 15 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 657/18). W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu powinna przeanalizować jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy, weekendy, święta itp. Ustalenie zaś wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu. Należy więc uwzględnić rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów przez podmioty świadczące tego typu usługi na obszarze powiatu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 690/17). W sytuacji, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, organ ten powinien wskazać motywy przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań w uchwale, w tym przypadku wysokości stawek opłat za usunięcie pojazdów z drogi i za ich parkowanie. Organ powinien zatem wiedzieć w dniu podejmowania uchwały, jakie są rzeczywiste koszty takich usług. Z protokołu nr [...] z sesji Rady Powiatu w dniu [...]października 2017 r. wynika, że zaskarżona uchwała została przyjęta jednogłośnie - "19 głosami za" oraz że "w dyskusji uwag nie wniesiono". Protokół nie zawiera opisu przebiegu dyskusji przeprowadzonej nad uchwałą. Zatem nie sposób przyjąć, aby członkowie rady powiatu w momencie podejmowania uchwały mieli jakąkolwiek wiedzę odnośnie faktycznych (rzeczywistych) kosztów usuwania pojazdów z dróg oraz kosztów parkowania takich pojazdów. Okoliczności te wskazują na pewnego rodzaju automatyzm w działaniu Rady Powiatu w R. polegający na przyjęciu maksymalnych stawek wynikających z obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym. Powyższe oznacza, że uchwałę podjęto bez analizy realnych kosztów usuwania i parkowania pojazdów, a tym samym z naruszeniem dyspozycji art. 130 a ust. 6 p.r.d. Okoliczności podnoszone w odpowiedzi na skargę nie świadczą o bezskuteczności zarzutów i wniosków sformułowanych przez stronę skarżącą odnośnie arbitralnego ustalenia opłat. To, że ponoszone w 2017 r. wydatki (32 195,67 zł) nie wystarczają na pokrycie w pełni wszystkich kosztów związanych z usuwaniem pojazdów z dróg – co sygnalizuje się w odpowiedzi na skargę – mogło być jednym z argumentów przemawiających za podjęciem uchwały, pod warunkiem, że radni tę kwestię mogli przeanalizować na podstawie udostępnionych im wcześniej zweryfikowanych danych i informacji na ten temat. Rzeczywistych kosztów wykonywania zadań, o których mowa w art. 130 a ust. 6 p.r.d.z nie może potwierdzać zawarta – już po podjęciu zaskarżonej uchwały - umowa z dnia [...]grudnia 2017 r. podpisana z firmą R. T. Okoliczność, że nie wszystkie stawki ustalone w uchwale są wyższe od stawek umownych nie świadczy o zgodności z prawem skontrolowanej uchwały. Dodatkowo należy podnieść, że w projekcie uchwały (k. 9 akt sąd.) wskazano, że dochody z tytułu wpłat za holowanie i parkowanie pojazdów – według stanu na dzień [...]września 2017 r. – wynoszące 19 609,00 zł są wyższe od wydatków w kwocie 18 485,67 zł, która nie obejmuje "wydatków obsługi administracyjnej związanej z realizacją zadania". Jak wcześniej wykazano, zapewnienie wpływu dochodu do budżetu powiatu nie stanowi podstawy do określenia wysokości opłat ustalanych przez radę powiatu. Jeśli koszt "obsługi administracyjnej" związanej z realizacją zadań w postaci usuwania pojazdów i ich parkowania należało zakwalifikować do kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d., to kwestia ta powinna być – a nie była – przedmiotem debaty przeprowadzonej przez radnych. O swoistym automatycznym ustalaniu przez radnych opłat obowiązujących w 2018 r. świadczyć może ponadto fakt, że we wspomnianym projekcie uchwały podniesiono, że wysokość stawek ustalonych uchwałą Rady Powiatu w R.z dnia [...]września 2016 r. była tożsama z wysokością stawek maksymalnych ustalonych na 2017 r. w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2016 r. i "wobec czego istnieje konieczność ich podwyższenia zgodnie" z postanowieniami obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.