III SA/Lu 59/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski,, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Starszy inspektor Maria Filipek, po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi K.S. - Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] w przedmiocie : nałożenia kary pieniężnej za czasowe zaprzestanie działalności leczniczej w Oddziale Chirurgii Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej postanawia 1. odrzucić skargę 2. na podstawie art. 135 ppsa uchylić postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] stycznia 2008r. Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania Sygn. III SA/Lu 59/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., Wojewoda L. nałożył na K. S., Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej (PZOZ) w O. (dalej: skarżący), karę pieniężną za czasowe zaprzestanie działalności leczniczej na jednym z oddziałów PZOZ w O., bez zachowania trybu określonego w art. 65b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r., Nr 14, poz. 89 z późn. zm.). Decyzję doręczono stronie 12 listopada 2007 r. Od tej decyzji skarżący, zgodnie z otrzymanym pouczeniem, wniósł odwołanie do Ministra Zdrowia. Postanowieniem z dnia 2 stycznia 2008 r. Minister Zdrowia stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wskazał, że na mocy art. 65b ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, na decyzję wojewody w sprawie kary pieniężnej przysługuje bezpośrednio skarga do sądu administracyjnego. W dniu 10 stycznia 2008 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody L. oraz wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wniosek uzasadnił błędnym pouczeniem przez Wojewodę o możliwości wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 marca 2008 r. odrzucił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na podstawie art. 88 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: ppsa), uznając, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest wezwanie na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 4 ppsa), zaś warunku tego skarżący zaś nie dopełnił. W konsekwencji Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie bieg terminu do wniesienia skargi nie rozpoczął się, a zatem wniosek o przywrócenie tego terminu jest niedopuszczalny. Skarżący wniósł zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. II OZ 506/08, uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Sąd ten wyjaśnił, że od decyzji wojewody wydanej na podstawie art. 65b ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej przysługuje odwołanie, a nie bezpośrednio skarga do sądu administracyjnego. Przepis art. 65b ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej stanowi, że na decyzję w sprawie kary pieniężnej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sąd uznał, że przepis ten jest przepisem niepełnym, wymagającym uwzględnienia wyrażonej w art. 78 Konstytucji i w art. 15 k.p.a. ogólnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie stanowi on zaś odstępstwa od tej zasady, dopuszczalnego na mocy art. 78 zd. 2 Konstytucji, bowiem wyłączenie prawa strony do wniesienia odwołania musi być ustanowione expressis verbis w przepisie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zalecił sądowi I instancji dodatkowo rozważenie zasadności objęcia kontrolą sądową postanowienia Ministra Zdrowia z 2 stycznia 2008 r. Postanowienie to, z uwagi na zawarte w nim pouczenie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie kary pieniężnej może być zakwestionowane przed sądem wyłącznie poprzez skargę na decyzję wojewody, nie zostało przez stronę zaskarżone. Wniesienie skargi na decyzję wydaną przez organ I instancji spowodowane więc było błędnym pouczeniem strony przez organ, co zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem nie może stronie szkodzić, zaś strona nie jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd I instancji rozpoznając sprawię ponownie, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 ppsa). W pierwszej kolejności należy wskazać, że na obecnym etapie skarga jest niedopuszczalna jako, że dotyczy decyzji organu I instancji, od którego przysługiwało odwołanie w toku postępowania administracyjnego. Warunkiem rozpoznania skargi, zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak m. in. odwołanie. Tryb odwoławczy w postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie niniejszej nie został wyczerpany. Minister Zdrowia, jako organ właściwy do rozpoznania wniesionego odwołania, błędnie stwierdził niedopuszczalność tego odwołania, zatem nie dokonał merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. Niemniej jednak samo wniesienie środka zaskarżenia nie jest równoznaczne ze spełnieniem warunku, o którym mowa w art. 52 § 1 ppsa. O spełnieniu tego warunku można bowiem mówić dopiero po rozpoznaniu wniesionego środka zaskarżenia przez organ administracji publicznej (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2004 r., I SA 2813/03, niepubl.), gdzie wskazano, że brak wyczerpania środków zaskarżenia ma miejsce również w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego po uprzednim wniesieniu środka zaskarżenia, przysługującego w postępowaniu administracyjnym, ale przed jego rozpoznaniem przez właściwy organ (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II., s. 136). Tym samym, wobec niedopuszczalności skargi sądowej ze względu na niewyczerpanie środków odwoławczych przysługujących w postępowaniu administracyjnym, podlega ona odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Pozostaje jednak jeszcze problem wynikający z tego, że droga odwoławcza na obecnym etapie byłaby zamknięta dla skarżącego, ze względu na to, że nie wniósł on skargi do sądu na blokujące możliwość dokonania kontroli, i jak już ustalono, błędne merytorycznie, ale formalnie wiążące postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 2 stycznia 2008 r. o niedopuszczalności odwołania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny – art. 135 ppsa upoważnia Sąd do zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd administracyjny na podstawie art. 135 ppsa władny jest ocenić również akt wydany po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia w wyniku wniesionego środka zaskarżenia i zastosować przewidziane przez ustawę środki w celu usunięcia naruszenia prawa w sytuacji, gdy strona z przyczyn nie leżących po jej stronie, przykładowo - na skutek błędnego pouczenia organów administracji, skargę wniosła na decyzję wydaną przez organ I instancji. Uznając zatem, w ślad za wykładnią dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że skarżącemu przysługiwało odwołanie w postępowaniu administracyjnym od decyzji Wojewody L. o nałożeniu na niego, jako, Dyrektora Samodzielnego PZOZ kary pieniężnej za czasowe zaprzestanie działalności leczniczej, i że odwołanie to zostało prawidłowo wniesione, uznać należy, że postanowienie jego adresata - Ministra Zdrowia z dnia 2 stycznia 2008 r. o niedopuszczalności odwołania jest błędne, jako że narusza art. 134 kpa, a więc musi zostać uchylone. W konsekwencji, w razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Minister Zdrowia rozpozna odwołanie wniesione przez skarżącego na decyzję o ukaraniu, a dopiero wówczas dopuszczalna będzie ewentualna kontrola sądowa decyzji organu odwoławczego, o czym skarżący zostanie pouczony bezpośrednio przez ten organ. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa oraz art. 135 ppsa, orzekł jak w postanowieniu.