III SA/Lu 590/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w H. na uchwałę Rady Powiatu H. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia na rok 2018 wysokości opłat za usuwanie pojazdów z drogi i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonywania dyspozycji usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. (Dz. Urz. Woj. z 2017 r. poz. 4899) Rada Powiatu w H. ustaliła wysokość obowiązujących w 2018 r. opłat za usunięcie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu na obszarze Powiatu H. Jako podstawę prawną uchwały wskazano - art. 12 pkt 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1868) dalej jako "u.s.p.", art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.) dalej jako: "p.r.d." i obwieszczenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 1 września 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 867). Wysokość tych opłat określono w § 1 ust. 1-3 uchwały. Opłaty za usunięcie pojazdów kształtowały się następująco: 1) za rower lub motorower - 100,00 zł; 2) za motocykl - 200,00 zł; 3) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - 435,00 zł; 4) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 7,5 tony - 540,00 zł; 5) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 tony do 16 ton - 765,00 zł; 6) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton - 1125,00 zł; 7) za pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 1370,00 zł. Opłaty za przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym wynosiły odpowiednio (za jedną dobę): 1) za rower lub motorower - 17,00 zł; 2) za motocykl - 23,00 zł; 3) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - 35,00 zł; 4) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 7,5 tony - 46,00 zł; 5) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 tony do 16 ton - 66,00 zł; 6) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton - 120,00 zł; 7) za pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 177,00 zł. Natomiast wysokość kosztów, o których mowa w art. 130 a ust. 2a p.r.d. ustalona została w wysokości połowy opłaty za usunięcie danego rodzaju pojazdu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Prokurator Rejonowy w H. zakwestionował powyższą uchwałę i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Prokurator stwierdził, że uchwałę podjęto z naruszeniem art. 130a ust. 6 p.r.d. przez ustalenie wysokości opłat w sposób nieuwzględniający w szczególności kryterium wynikającego z tego przepisu a dotyczącego faktycznych kosztów w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów. Prokurator zarzucił, że Rada Powiatu w H. nie poczyniła ustaleń w zakresie rzeczywistych kosztów usług dotyczących usuwania pojazdów i ich parkowania. Skarżący wskazał również, że zawarta pomiędzy Powiatem H., a firmą B. D. "H." w dniu [...] grudnia 2017 r. umowa przewiduje świadczenie usług po niższych stawkach niż określone w uchwale. W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi. Podkreślono, że w okresie obowiązywania zaskarżonej uchwały - do końca września 2018 r.- przychody z tytułu usuwania pojazdów wyniosły 61.694,00 zł. Wskazano też, że koszty realizacji zadań w tym zakresie wynosiły 57.051,29 zł. Podniesiono również argument, że wynikające z uchwały określone stawki opłat nie przekraczają maksymalnych stawek wynikających z obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772). Sąd zważył co następuje: Z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm), dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", obejmuje również akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższe unormowanie stosować należy wraz z art. 79 ust. 1 u.s.p. Zgodnie z tym przepisem, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podkreślić należy, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Tak określone kryteria kontroli wskazują, że w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 130a ust. 6 p.r.d. Z treści tego przepisu wynika, że rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz uwzględniając koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wysokość opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a p.r.d. Maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b p.r.d.). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a, z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c p.r.d.). Wysokość stawek na 2018 r. została określona w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r. poz. 772). Analiza postanowień zawartych w zaskarżonej uchwale prowadzi do wniosku, że Rada Powiatu w H. przyjęła w każdym przypadku usunięcia pojazdu z drogi i jego przechowanie na parkingu, stawki nieprzekraczające wysokości podanej we wspomnianym obwieszczeniu. Z zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów dotyczących - zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz uwzględnienia kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Należy wskazać, że sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest obowiązkiem uwzględnienia przez organ uchwałodawczy powiatu powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym jednoznaczne brzmienie art. 130 ust. 6 p.r.d. wskazuje po pierwsze, że żadne inne przesłanki nie mogą mieć wpływu na sposób zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a po drugie, że wpływ tych przesłanek na ostateczne ustalenie opłat wyznaczony jest obowiązkiem wzięcia "pod uwagę" kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. Daje to organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r.; sygn. akt I OSK 1916/16). Wykracza zaś poza wskazane przesłanki materialne wynikające z art. 130a ust. 6 p.r.d. wzięcie pod uwagę warunku zapewnienia wpływu dochodu do budżetu powiatu (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 15 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 657/18). W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu powinna przeanalizować jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy, weekendy, święta itp. Ustalenie zaś wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu. Należy więc uwzględnić rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów przez podmioty świadczące tego typu usługi na obszarze powiatu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 690/17). W sytuacji, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, organ ten powinien wskazać motywy przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań w uchwale, w tym przypadku wysokości stawek opłat za usunięcie pojazdów z drogi i za ich parkowanie. Organ powinien zatem wiedzieć w dniu podejmowania uchwały, jakie są rzeczywiste koszty takich usług. Z protokołu nr [...] z posiedzenia Zarządu Powiatu z dnia [...] października 2017 r., wynika, że w toku obrad przedstawiono projekt uchwały i wyjaśniono, że obowiązek ustalenia takich opłat wynika z p.r.d., a proponowane stawki nieznacznie wzrosły jednak nie przekraczają stawek maksymalnych. Przeanalizowano również ilość odholowywanych samochodów. Protokół z [...] sesji Rady Powiatu z dnia [...]października 2017 r. dowodzi, że zaskarżona uchwała została przyjęta jednogłośnie - "12 głosami za" oraz otwarto dyskusję nad uchwałą. Nie zgłoszono żadnych pytań. Protokół nie zawiera opisu przebiegu ewentualnej dyskusji przeprowadzonej nad uchwałą. Zawiera jedynie informację o pozytywnym zaopiniowaniu uchwały przez Komisję Budżetu i Rozwoju Gospodarczego Powyższe oznacza, że członkowie Rady Powiatu H[...] w momencie podejmowania uchwały nie dysponowali wiedzę odnośnie faktycznych (rzeczywistych) kosztów usuwania pojazdów z dróg oraz kosztów parkowania (przechowywania) takich pojazdów. Okoliczności te wskazują na pewnego rodzaju automatyzm w działaniu Rady Powiatu w H. polegający na przyjęciu przez radnych zaproponowanych stawek opłat bez analizy realnych kosztów usuwania i parkowania pojazdów. W tych okolicznościach zaskarżona uchwała jest aktem prawnym wadliwym podjętym z naruszeniem dyspozycji art. 130 a ust. 6 p.r.d. Okoliczności podnoszone w odpowiedzi na skargę nie świadczą o bezskuteczności zarzutów i wniosków sformułowanych przez stronę skarżącą odnośnie nieprawidłowego ustalenia opłat. Stwierdzenie, że dokonano wnikliwego przeanalizowania kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, nie zostało poparte żadnym dowodem. Nie jest nim zarówno zestawienie opłat pobranych od właścicieli pojazdów w 2018 r. (k. 23 – 26 akt sąd.), jak i wyjaśnienie dotyczące przychodów (61.694,00 zł) z tytułu usuwania pojazdów z dróg oraz kosztów (57.051,29 zł) realizacji tego zadania (k.29 akt sąd.). Na marginesie powyższych rozważań wskazać należy, że zaskarżona uchwała odwołuje się do niemającego zastosowania w sprawie obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 1 września 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie, przechowywanie i strzeżenie środka transportu lub towaru w wyznaczonym miejscu (M.P. z 2017 r., poz. 867). Powołane wyżej obwieszczenie wydano bowiem na podstawie art. 20 ust. 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz. z 2017 r. poz. 708). Dostrzeżone uchybienie nie jest tej rangi, że skutkuje ono nieważnością skontrolowanej uchwały. Niemniej nie powinno ono mieć miejsca. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.