III SA/Lu 591/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia NSA Marek Zalewski (spr.), Asesor WSA Małgorzata Fita,, Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2006 r. sprawy ze skargi C. G. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia [...]. oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku C. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia ostatecznego Wójta Gminy z dnia znak: [...] w sprawie przekazania skargi M. G. i C. G. w części dotyczącej ustaleń granic działek, sołectwa oraz granic administracyjnych gminy do Starostwa Powiatowego celem załatwienia wg właściwości, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. nr 100 poz. 1086 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Kolegium z dnia [...] i umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy. W uzasadnieniu organ wskazał, że Samorządowe Kolegbium Odwoławcze w dniu [...] lipca 2005 r. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia ostatecznego Wójta Gminy z dnia [...] o przekazaniu skargi M. G. i C. G. w trybie art. 65 § 1 kpa do załatwienia według właściwości przez Starostę, zaś postanowieniem (w rzeczywistości decyzją) z dnia [...] stwierdziło nieważność postanowienia Wójta Gminy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła C. G., zaznaczając, że zostało wydane prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w L. w sprawie [...], które dotyczy rozgraniczenia ich działek. Z jego treści nie wynika gdzie usytuowane są nieruchomości oraz jak przebiegają ich granice. Skoro wyjaśnienia powyższych okoliczności nie może dokonać gmina, to słuszne jest skierowanie ich wniosku do Starostwa Powiatowego. Rozstrzygając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że C. G. dąży do wyjaśnienia lokalizacji jej działek, ich wielkości oraz ujawnienia ich rzeczywistych granic. Bez uporządkowania stanu prawnego i wyjaśnienia tych kwestii nie ma prawa do dotacji z Unii Europejskiej należnych rolnikom. Kolegium stwierdziło, że mimo wadliwego określenia przedmiotu sprawy w postanowieniu Wójta z dnia [...] jako dotyczącego ustalenia granic działek, sołectwa oraz granic administracyjnych gminy, w rzeczywistości żądanie strony dotyczy prawidłowości ustaleń w ewidencji gruntów i budynków wg art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, zaś w świetle cytowanej ustawy zadania w tym zakresie należą do starostów. Na powyższe postanowienie C. G. i M. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając, że Kolegium podejmuje sprzeczne ze sobą postanowienia, pozbawiło skarżących możliwości wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości, usytuowania tych nieruchomości i zlokalizowania ich granic w ewidencji gruntów. Skarżący zarzucają także błędne przyjęcie, że decyzja Kolegium z dnia [...] jest wadliwa bez precyzyjnego wskazania, na czym owa wadliwość polega. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Organ ponownie wyjaśnił, że przedmiotem postanowienia przekazującego sprawę do rozpatrzenia Staroście, Wójt Gminy uczynił dokonanie w ewidencji gruntów stosownych ustaleń dotyczących działek skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Poruszając aspekt merytoryczny sprawy wskazać należy, że nie budzi zastrzeżeń stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, o braku podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] o przekazaniu podania organowi właściwemu – Staroście Powiatu. Wójt Gminy – rozpoznając, iż rzecz dotyczyć może założenia lub aktualizacji danych w ewidencji gruntów, prowadzonych przez Starostę Powiatu - uznał za stosowne przekazać mu podanie stron w celu dokonania lub zweryfikowania stosownych wpisów w tejże ewidencji. Istota żądań stron nie sprowadza się do rozgraniczenia nieruchomości, którego dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy (art. 29 ust. 3 prawa geodezyjnego i kartograficznego). Nawet gdyby sporne okazały się granice nieruchomości objętej wnioskiem stron, to w postępowaniu rozgraniczeniowym nie można założyć ewidencji gruntów ani jej skorygować. Postępowanie rozgraniczeniowe uregulowane jest w rozdziale 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzeniem Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. nr 45 poz. 453). Efektem postępowania rozgraniczeniowego może być jedynie orzeczenie stanowiące podstawę dokonania wpisu do ewidencji, ale czynności ewidencyjnych nie zastępujące. Postępowanie to jest rodzajowo odmienne od postępowania w sprawie zaktualizowania w ewidencji informacji dotyczących gruntów. Pamiętać należy przy tym, że zgodnie z § 39 rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38 poz. 454) - spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji. W razie ich wystąpienia przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie. Nie oznacza to jednak, że czynność dokonana przez Wójta Gminy jest prawidłowa. Organ ten, mimo że rozpoznał w podaniu wielość spraw podlegających załatwieniu przez różne organy (w tym należące do jego własnej kompetencji jako organu podatkowego), nie zastosował trybu przewidzianego w art. 66 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym: jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu (...). Organ samodzielnie przekazał w części sprawę innemu organowi, który uznał za właściwy, a więc Staroście Powiatu. Zastosował zatem tryb przewidziany w art. 65 § 1 kpa, zgodnie z którym: jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jest to błąd proceduralny, jednak nie przesądza on o nieważności ostatecznego postanowienia, co było wyłącznym przedmiotem oceny dokonywanej przez Kolegium. O nieważności orzeczenia, na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego, można bowiem orzec wyłącznie w określonych wypadkach, wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Spośród wymienionych tam przyczyn w rachubę wchodzić mogła wyłącznie przesłanka rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W ocenie Sądu, pomylenie przez organ I instancji trybów dotyczących zapewnienia właściwości organu administracji, nie jest rażące ani ze względu na niemożliwe do zaaprobowania skutki uchybienia, ani ze względu na bezdyskusyjną oczywistość normy prawnej, która uległa wadliwej interpretacji, ani wreszcie na umiarkowaną wagę problematyki, jaką jest sam tryb przekazania podania. Najistotniejsze jest, że dobór niewłaściwej metody działania nie pozbawił strony możliwości dokonania kontroli orzeczenia w postaci zażalenia (z czego strona nie skorzystała), ani nie pozbawił organu, któremu sprawę przekazano, możliwości wdania się w spór kompetencyjny (z czego organ ten nie potrafił skorzystać). Samorządowe Kolegium Odwoławcze zajęło zatem merytorycznie trafne stanowisko, nie dopatrując się podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia. Organ ten dopuścił się jednak istotnego uchybienia natury proceduralnej, bowiem uchylając swoje wcześniejsze orzeczenie, umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w swoim orzecznictwie niejednokrotnie wskazywał, że nie aprobuje spotykanej czasem praktyki organów administracji, polegającej na tym, że w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności wszczętego przez organ z urzędu, uznanie przez organ, że brak jest rażącego naruszenia prawa czyni postępowanie niejako bezprzedmiotowym, co miałoby uzasadniać jego umorzenie. Sąd konsekwentnie stoi na stanowisku, iż w przypadku, gdy prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, w tym również wszczęte z urzędu, organ administracji publicznej stwierdzi, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, wówczas powinien odmówić stwierdzenia nieważności. Nie ma przy tym żadnych podstaw prawnych do wprowadzenia innego rodzaju decyzji kończącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w zależności od tego z czyjej inicjatywy zostało wszczęte to postępowanie. Tytułem przykładu wskazać można inne orzeczenia prezentujące taki pogląd, choćby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2000 r. (sygn. akt II SA/Wr 148/99, opubl. OSP 2001/1/16), w myśl którego podstawowym celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do jej istoty, dopiero niemożność orzekania o istocie sprawy dopuszcza na podstawie art. 105 § 1 kodeksu umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego; decyzja taka niesie za sobą skutek, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, a umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, stanowi naruszenie art. 105 § 1 kodeksu. Skoro zatem organ prowadzący postępowanie administracyjne doszedł do wniosku, iż okoliczności sprawy nie uzasadniają stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia [...], to powinien był w drodze decyzji odmówić stwierdzenia nieważności postanowienia, a nie orzekać o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jako bezprzedmiotowego, a w dodatku z niezrozumiałych powodów - postanowieniem. Organ bezdyskusyjnie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Należy zatem rozważyć konsekwencje tego uchybienia, a więc zbadać, czy zachodzi konieczność uchylenia wadliwego orzeczenia. Istotą różnicy wskazanych rodzajów rozstrzygnięć jest to, że umarzając postępowanie organ nie orzeka co do meritum sprawy, uznając, że zachodzą przeszkody dla dokonania rozstrzygnięcia. Decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności rozstrzyga o sednie sprawy i jest wynikiem ustalenia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W konsekwencji – dla ustalenia wagi tego uchybienia należało ustalić, czy organ bezzasadnie umarzając postępowanie, istotnie uchylił się od merytorycznej oceny. Kolegium dokonało pełnej analizy sprawy, po której stwierdziło, że mimo wadliwego określenia przedmiotu sprawy w postanowieniu Wójta z dnia [...], w rzeczywistości żądanie strony a zatem i wyznaczony nim przedmiot sprawy dotyczy prawidłowości ustaleń w ewidencji gruntów i budynków, co należy do właściwości starostów. Z uzasadnienia orzeczenia wynika zatem, iż organ rozważył rzecz pod kątem merytorycznym i przedstawił swój pogląd, a dobrał jedynie niewłaściwą formułę samej sentencji orzeczenia. Organ odwoławczy dopuścił się również innych uchybień proceduralnych, mianowicie wydał rozstrzygnięcie w formie postanowienia (pomijając już to, że orzekł o uchyleniu swojego postanowienia z dnia [...], podczas gdy tamto orzeczenie miało postać decyzji). Rodzaj orzeczenia jest nieprawidłowy zarówno dla swej rzeczywistej treści (odmowy stwierdzenia nieważności), jak i nie przystaje do treści art. 105 § 1 kpa, który zapewne organ miał na względzie, decydując się na umorzenie postępowania kontrolnego, skoro: gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Niemniej jednak Sąd stanął na stanowisku, że treścią orzeczenia było rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, i choć jest ono ułomne proceduralnie, wady te nie zniekształciły istoty rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że nie każde uchybienie proceduralne organów administracji stanowi w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) podstawę do uchylenia orzeczenia, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że dostrzeżone uchybienia proceduralne skutkowałyby uchyleniem orzeczenia, gdyby miały wpływ na wynik sprawy i dodatkowo ocenione zostały przez Sąd jako istotne. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie przepisów postępowania "mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Przyjmuje się jednak, że przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Można przyjąć, że w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości jej stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. T. Woś, w: T. Woś (red.): Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 305-306). W przedmiotowej sprawie, mimo niebagatelnych uchybień proceduralnych, organowi udało się jednak uchwycić sedno sprawy i orzec trafnie o jej meritum, zatem trudno jest określić jakiś wymierny wpływ tych uchybień na ostateczny jej wynik. Specyficzna sytuacja proceduralna, w jakiej orzekał organ II instancji powodowała dodatkowo, że zarówno umorzenie postępowania, jak i odmowa stwierdzenia nieważności decyzji prowadzi do rezultatu, w którym w obrocie prawnym w dalszym ciągu znajduje się postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] o przekazaniu podania organowi właściwemu – Staroście Powiatu. Nie ma też obawy, że w wyniku uchybień proceduralnych nie została wyjaśniona istota sprawy, skoro błędy nie dotyczą sfery ustalania faktów. Specyfika błędu, jakiego dopuściło się Kolegium, powoduje, że można go ocenić również w kategorii naruszenia prawa materialnego. Generalnie ujmując naruszenie prawa materialnego może mieć postać błędnej interpretacji treści normy prawnej, bądź niewłaściwego jej zastosowania, gdy organ prawidłowo ustalił treść normy prawnej, ale błędnie ją zastosował do ustalonego stanu faktycznego sprawy (por. T. Woś, op. cit., s. 304-305). W przedmiotowej sprawie można uznać, że organ źle zinterpretował normę art. 105 § 1 kpa, uznając, że brak podstaw stwierdzenia nieważności orzeczenia powoduje bezprzedmiotowość postępowania, jak i błędnie zaniechał zastosowania normy art. 104 § 1 kpa, nie rozstrzygając formalnie o istocie sprawy mimo braku przeszkód. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ppsa, decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca i w tym przypadku nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa materialnego, "które miało wpływ na wynik sprawy". Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet w wypadku prawidłowego zastosowania prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005 r., s. 335). Uchylenie orzeczenia z powodu naruszenia prawa materialnego nie może nastąpić, skoro naruszenie prawa nie miało wpływu na wynik sprawy, a więc treść ukształtowanego orzeczeniem stosunku administracyjnoprawnego. Nie bez znaczenia jest również interes stron, dla których zakończenie sporów kompetencyjnych między organami administracji i przystąpienie do merytorycznego rozpoznania ich sprawy jest najważniejsze, zaś rygoryzm proceduralny wywoływałby jedynie szkodę w ich interesach na skutek dalszej i niepotrzebnej zwłoki. Skarżący błędnie przy tym odczytują wpływ orzeczenia na bieg swoich spraw, skoro sami przyznają w skardze, że dla nich "nie ma znaczenia kompetencja organu", lecz szybkie wyjaśnienie podnoszonych problemów związanych z wyjaśnieniem stanu prawnego ich nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.