III SA/Lu 593/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej na opinię Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2011 roku, nr [...] w przedmiocie połączenia szkół i placówek oświatowych w zespoły placówek oświatowych oddala skargę. Gmina Miejska M. pismem z dnia 25 lipca 2011 roku zwróciła się do ego Kuratora Oświaty o pozytywne zaopiniowanie projektu połączenia placówek oświatowych. W odpowiedzi na wniosek Gminy Kurator Oświaty w dniu [...] sierpnia 2011 r., na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), wydał negatywną opinię, nr [...], o projekcie połączenia: 1. Szkoły Podstawowej Nr 1 im. [...] w [...] z Publicznym Gimnazjum Nr [...] w [...] oraz Samorządowym Przedszkolem Nr [...] w [...] w Zespół Placówek Oświatowych Nr [...] z siedzibą w [...]; 2. Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...] w [...] z Publicznym Gimnazjum Nr [...] w [...] oraz Samorządowym Przedszkolem Nr [...] im. [...] w [...] w Zespół Placówek Oświatowych Nr [...] z siedzibą w [...]. W uzasadnieniu opinii organ wskazał, że art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty zobowiązuje kuratora oświaty do wydania opinii w przedmiocie połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum. Wymieniony przepis nie określa przy tym zakresu ani kryteriów badania sprawy niezbędnych do wydania opinii. W ocenie organu, mając na względzie, że nadrzędnym celem działań w obszarze oświaty jest dobro dziecka, wszelkie zmiany organizacyjne dotyczące szkół nie mogą odbywać się z pogorszeniem sytuacji faktycznej i prawnej uczniów. Jakość edukacji i dobro dziecka należy traktować jako podstawowe kryterium zmian, gdyż sprawa edukacji publicznej należy do zadań własnych gminy, służących zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Organ stwierdził, że wedle treści wniosku łączenie szkół i placówek w M. w zespoły wynika z potrzeby organu prowadzącego w zakresie ujednolicenia systemu oświaty w mieście, a także zapewnienia wspólnej obsługi administracyjnej, gospodarczej i finansowej, bardziej racjonalnego zorganizowania szkolnictwa na terenie Gminy Miejskiej M. Połączenie placówek oświatowych spowoduje racjonalizację organizacyjną obsługi księgowej i kadry miejskiej sieci szkół oraz racjonalne i ekonomiczne zarządzanie przez działający już Miejski Zespół Gospodarczo-Administracyjny. Zdaniem Kuratora problemy finansowe Miasta M. nie mogą mieć jednakże zasadniczego wpływu na rozwiązania organizacyjne, które mogłyby pogorszyć znacznie sytuację uczniów. Projekt połączenia przedszkola, szkoły podstawowej i gimnazjum w jeden zespół stoi w sprzeczności z ideą reformy oświatowej zapoczątkowanej w 1998 roku, której celem było min. tworzenie szkół odpowiadających potrzebom edukacyjnym dzieci i młodzieży na poszczególnych poziomach wiekowych i będących w tej samej fazie rozwoju psychicznego i fizycznego. Tymczasem w wyniku wprowadzenia w życie planowanych zgodnie z opiniowanym wnioskiem zmian znacznemu pogorszeniu uległaby sytuacja dzieci pięcioletnich, które znalazłyby się w jednej placówce z szesnastoletnimi gimnazjalistami. Podkreślono, że uczniowie szkoły podstawowej i gimnazjum mają całkowicie inne potrzeby i zainteresowania, wymagają więc innych warunków do prawidłowej realizacji celów wychowawczych. W gimnazjach większy nacisk należy położyć na sprawy wychowawcze ze względu na stopień nasilenia agresji i przemocy wśród uczniów w tej grupie wiekowej. W ocenie ego Kuratora Oświaty utworzenie Zespołów Placówek Oświatowych Nr [...] i Nr [...] w M. nie zapewni realizacji podstawowych celów obowiązującego systemu oświaty określonych w art. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 roku, w tym m.in. poprawy warunków kształcenia i wychowania, a szczególnie stanu bezpieczeństwa dzieci i młodzieży. Wnioskodawca nie wykazał, że na utworzeniu zespołów szkół skorzystają przede wszystkim uczniowie, ponieważ wedle treści wniosku warunki lokalowe po utworzeniu zespołów nie będą odbiegać od tych, w jakich obecnie uczą się dzieci. Jak wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 12 lutego 2002 r. w sprawie ramowych planów nauczania w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 15, poz. 142 ze zm.), pomoce i środki dydaktyczne niezbędne do realizacji programów nauczania dla poszczególnych zajęć edukacyjnych ujętych w szkolnych planach nauczania w szkole podstawowej i w gimnazjum są różne. Oznacza to, że efektywne - wspólne wykorzystanie bazy i pomocy dydaktycznych jako wynik utworzenia zespołu może odnosić się wyłącznie do obiektów sportowych i pracowni językowych. Brak również merytorycznych przesłanek do stwierdzenia, że po utworzeniu zespołów kwalifikacje nauczycieli zostaną w większym stopniu wykorzystane dla zaspokojenia potrzeb edukacyjnych i wychowawczych uczniów. Wskazanie we wniosku, że pracownicy pedagogiczni i niepedagogiczni nie stracą zatrudnienia i będą realizować zadania w dotychczasowym zakresie nie jest zaś wiarygodne w zestawieniu z informacją o zmniejszającej się liczbie uczniów i zamiarze likwidacji dublujących się stanowisk. Planowane zmiany spowodują także realne zagrożenie dla prawidłowości sprawowania przez dyrektora nadzoru pedagogicznego, zwłaszcza, że planuje się włączyć do projektowanych zespołów Samorządowe Przedszkola Nr [...] i Nr [...], które znajdują się w znacznej odległości od siedziby szkoły podstawowej i gimnazjum. Kurator zwrócił również uwagę, że pojawiający się w opiniowanym wniosku termin "grupa" nie jest synonimem "zespołu szkół". Tworzenie grup szkół to nowy kierunek projektowanych zmian w systemie oświaty, który ma umożliwić grupowanie szkół podstawowych z przedszkolami, a gimnazjów z liceami. Grupy szkół, nie zaś zespoły złożone ze szkól podstawowych, gimnazjów i przedszkoli, służyć będą lepszemu organizowaniu indywidualnego podejścia do potrzeb uczniów, przedłużeniu oddziaływań wychowawczych zarówno w środowisku szkolnym jak i rodzinnym, prowadzeniu polityki kadrowej odpowiedniej do potrzeb oraz organizowaniu współpracy nauczycieli na rzecz podnoszenia jakości edukacji. To właśnie połączenie w grupy szkół podstawowych tylko z przedszkolami, a nie z gimnazjami, spowodować ma lepsze zagospodarowanie i dostęp do specjalistów, pomagając tym samym dzieciom od 3 do 12 roku życia rozwijać się fizycznie, intelektualnie i emocjonalnie w bezpiecznych warunkach zapewniających indywidualne traktowanie każdego dziecka. Grupy szkół, a nie zespoły mają ułatwić przygotowanie dzieci przedszkolnych do obowiązku szkolnego, wytworzyć system wspomagania rozwoju dzieci przedszkolnych poprzez odpowiednio dobrane programy profilaktyczne, ułatwić nadzór nad realizacją podstaw programowych wychowania przedszkolnego i kształcenia ogólnego, co zostało już uwzględnione w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 roku w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkól (Dz. U. Z 2009 r. Nr 4, poz. 17). Zdaniem Kuratora argumenty przemawiające za celowością tworzenia grup szkół zostały niezasadnie użyte w opiniowanym wniosku Gminy Miejskiej M. dla uzasadnienia zamiaru tworzenia zespołów szkół, w których składzie oprócz przedszkoli i szkół podstawowych znajdą się również gimnazja. Organ podkreślił, że polski system oświaty obejmuje: przedszkola, szkoły podstawowe, gimnazja, szkoły ponadgimnazjalne i placówki, o których mowa w art. 2 ustawy o systemie oświaty. Podział placówek dostosowany jest do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci i młodzieży. Zwłaszcza dzieciom najmłodszym – z przedszkoli i szkół podstawowych należy zapewnić optymalne warunki wszechstronnego rozwoju w sensie fizycznym, psychicznym, intelektualnym, emocjonalnym i zdrowotnym. Umieszczenie dzieci pięcioletnich w zespole, w którym będą przebywać również szesnastolatki, stanowi zagrożenie dla ich bezpiecznego rozwoju przede wszystkim w wymiarze emocjonalnym i przygotowania ich do podjęcia obowiązków szkolnych. Takiego niebezpieczeństwa nie stworzy grupowanie szkół. W ocenie Kuratora powołane przez wnioskodawcę względy, które miałyby uzasadniać utworzenie zespołów, mają wyłącznie charakter ekonomiczno-organizacyjny. Wniosek nie zawiera natomiast istotnych argumentów merytorycznych, które wskazywałyby na doskonalszą realizację zadań dydaktycznych i opiekuńczo – wychowawczych szkół oraz potwierdzających zwiększenie, po utworzeniu zespołu, szans edukacyjnych dzieci, zwłaszcza ze szkoły podstawowej i przedszkola. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opinię ego Kuratora Oświaty nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 roku Gmina Miejska M. wniosła o uchylenie opinii w całości i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (t.j. Dz. U. Z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) przez wydanie opinii w oparciu o dowolną i bezpodstawną ocenę przedstawionego do zaopiniowania projektu utworzenia zespołów oświatowych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wyrokiem z dnia 21 lipca 2011 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 307/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność negatywnej opinii ego Kuratora Oświaty Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. dotyczącej połączenia w zespoły tych samych placówek oświatowych i szkół. W opinii tej Kurator wskazywał na braki zgłoszonych do zaopiniowania projektów w zakresie danych dotyczących demografii, kadry nauczycielskiej, spraw lokalowych itd. Strona skarżąca, uznając argumenty Sądu za zasadne oraz dążąc do powołania wskazanych we wniosku zespołów jeszcze w roku szkolnym 2011/2012, w dniu 25 lipca 2011 r. wystąpiła do ego Kuratora Oświaty z kolejnym pismem, w którym zawarty został projekt połączenia placówek oraz wszystkie dane, których brak Kurator zarzucał w poprzedniej opinii. Do pisma dołączono też uchwały Rad Pedagogicznych wszystkich szkół zawierających pozytywne opinie w przedmiocie połączenia, projekty aktów założycielskich i statutów obu Zespołów oraz projekty uchwał Rady Miasta M. w sprawie utworzenia obu Zespołów. Mimo to Kurator negatywnie zaopiniował projekt utworzenia Zespołów. Skarżąca podniosła, że w świetle treści art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wolą ustawodawcy jest, aby, z ograniczeniami wynikającymi z przepisów art. 62 ust. 3 i ust. 5b ustawy, organy prowadzące placówki oświatowe miały prawem przewidzianą możliwość tworzenia zespołów wszędzie tam, gdzie to uznają za konieczne i korzystne tak z punktu widzenia gminy, jak i uczniów oraz nauczycieli. Natomiast w kwestionowanej opinii Kurator Oświaty wypowiedział się negatywnie co do samej zasady tworzenia zespołów, wymieniając ich wady oraz wskazując na pozytywne aspekty tworzenia grup szkół, która to instytucja znajduje się dopiero na etapie projektowania. Stąd skarżąca wywiodła dokonanie przez organ błędnej wykładni obowiązujących przepisów, podkreślając zarazem, że gdyby istotnie twórcy reformy oświatowej wyrażali negatywne nastawienie do samej idei zespołów placówek oświatowych, doszłoby do odpowiednich zmian w systemie prawa oświatowego. Powołując się na przytoczone argumenty, skarżąca zarzuciła przekroczenie przez organ przy wydawaniu zaskarżonej opinii zakresu kompetencji Kuratora. W ocenie strony skarżącej wniosek w przedmiocie utworzenia zespołów placówek oświatowych obejmuje informacje niezbędne do wydania pozytywnej opinii oraz wbrew stanowisku organu nie zawiera sprzeczności. W szczególności z wniosku jasno wynika, że warunki lokalowe oraz związane z nimi odseparowanie dzieci najmłodszych od uczniów szkoły podstawowej i gimnazjum nie ulegają jakimkolwiek zmianom. Zawarte w opinii stwierdzenie, że zmiany będą oznaczały pogorszenie sytuacji dzieci, a szczególnie dzieci w wieku przedszkolnym w związku z możliwością ich bezpośredniego kontaktu z gimnazjalistami, pozostaje w oczywistej sprzeczności ze stanem faktycznym, gdyż przedszkola i szkoły są oddalone od siebie o kilkaset metrów. Kurator w zaskarżonej opinii zwrócił uwagę na tę okoliczność, przy czym niezasadnie wywiódł z niej trudności dla dyrektorów zespołów w zarządzaniu oddalonymi od siebie placówkami. Gmina podkreśliła także pozytywne zaopiniowanie projektu utworzenia odpowiednich Zespołów Placówek Oświatowych przez rady pedagogiczne wszystkich szkół. W konkluzji skargi stwierdzono, że wbrew stanowisku Kuratora nie można czynić zarzutu z chęci polepszenia i uproszczenia zarządzania placówkami oświatowymi oraz co za tym idzie racjonalizacji kosztów jej funkcjonowania przy jednoczesnym co najmniej niepogarszaniu sytuacji dzieci i młodzieży. W odpowiedzi na skargę organ wniósł w pierwszym rzędzie o jej odrzucenie wskazując, że w tej samej sprawie Kurator Oświaty wydał już w dniu 15 kwietnia 2011 r. negatywną opinię. Wprawdzie na skutek skargi Gminy Miejskiej M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 lipca 2011 roku stwierdził nieważność tej opinii, ale wskazany wyrok Sądu nie jest prawomocny. Rozpoznawanie dwóch skarg wniesionych przez ten sam podmiot na jeden akt lub czynność jest zaś niedopuszczalne. Na wypadek nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi organ w piśmie z dnia 19 grudnia 2011 roku wniósł o jej oddalenie, kwestionując zasadność podniesionych w skardze argumentów i wskazując na brak podstaw do uchylenia zaskarżonej opinii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy na niezasadność wniosku o odrzucenie skargi Gminy Miejskiej M. na opinię ego Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że skarga jest niedopuszczalna, jako wniesiona w sprawie, która w tym samym przedmiocie i przed tymi samymi stronami objęta jest postępowaniem sądowoadministracyjnym w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 307/11, obecnie toczącej się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku wydanego w dniu 21 lipca 2011 r. Trzeba podkreślić, że w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 307/11 kontroli sądowej poddana została opinia ego Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], podczas, gdy przedmiotem sprawy niniejszej jest opinia Kuratora z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]. Pomiędzy wskazanymi sprawami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zachodzi zatem jedynie tożsamość podmiotowa, gdyż ich stronami są Gmina Miejska M. oraz Kurator Oświaty. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że zachodził tożsamość przedmiotowa obu spraw w zakresie skarżonego aktu, co wyłącza istnienie stanu sprawy w toku i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zasadności skargi w niniejszej sprawie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Dokonana przez Sąd ocena legalności negatywnej opinii Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2011 roku, wydanej na podstawie art. 62 ust 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w przedmiocie połączenia w zespoły wymienionych we wniosku szkół podstawowych z gimnazjami i przedszkolami położonymi w M., prowadzi do wniosku, że zaskarżona opinia nie została wydana z naruszeniem prawa, które uzasadniałoby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 1a ustawy, a także w szkołach podstawowych oraz gimnazjach, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, jest zadaniem oświatowym gmin. Przepis art. 5 ust. 7 tej ustawy przewiduje, że organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki; wyposażenie szkoły lub placówki w niezbędne pomoce dydaktyczne i sprzęt. Zadania oświatowe realizuje również kurator oświaty, który w imieniu wojewody między innymi sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami (...), znajdującymi się na obszarze określonego województwa oraz realizuje politykę oświatową państwa, a także współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z polityką oświatową państwa (art. 31 ust. 1 pkt 1 i pkt 6 ustawy o systemie oświaty). Przedmiot nadzoru pedagogicznego oraz kompetencje kuratora oświaty w tym zakresie określono w art. 33 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z ust. 1 pkt 1 i 2 tego artykułu nadzór pedagogiczny polega m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli oraz analizowaniu efektów tej działalności oraz innej działalności statutowej szkół i placówek. W wymienionym zakresie nadzorowi podlega w szczególności przestrzeganie praw dziecka i praw ucznia oraz upowszechnianie wiedzy o tych prawach, jak również zapewnienie uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 33 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy). Kurator oświaty jest więc organem odpowiedzialnym przede wszystkim za jakość edukacji i upoważnionym do nadzoru działalności edukacyjnej, wychowawczej i opiekuńczej także z punktu widzenia bezpieczeństwa i higienicznych warunków tej działalności oraz przestrzegania w jej toku praw dziecka. Polski system oświaty obejmuje przedszkola, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkola specjalne oraz inne formy wychowania przedszkolnego; szkoły: podstawowe, w tym: specjalne, integracyjne, z oddziałami integracyjnymi i sportowymi, sportowe i mistrzostwa sportowego, gimnazja, w tym: specjalne, integracyjne, dwujęzyczne, z oddziałami integracyjnymi, dwujęzycznymi, sportowymi i przysposabiającymi do pracy, sportowe i mistrzostwa sportowego, szkoły ponadgimnazjalne, a także inne placówki o których mowa w art. 2 ustawy o systemie oświaty. Jakkolwiek założeniem takiego podziału szkół i placówek było dostosowanie go do specyficznych potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci i młodzieży znajdujących się na określonym etapie rozwoju oraz wprowadzenie zasady kształcenia i wychowywania dzieci i młodzieży w samodzielnych, odrębnych typach szkół, to jednak w art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty ustawodawca przewidział możliwość połączenia szkół lub placówek różnych typów w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Dyrektor zespołu jest dyrektorem szkoły lub placówki w rozumieniu ustawy. Utworzenie zespołu następuje w trybie art. 58 ustawy o systemie oświaty, przy czym akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne szkół podlegających połączeniu (art. 62 ust. 2-3 ustawy o systemie oświaty). Jednocześnie w art. 62 ust 5b ustawy o systemie oświaty zastrzeżono, że połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Przepis ten określa nie tylko podstawę prawną działania kuratora we wskazanym zakresie, ale i jego obowiązek, a opinia kuratora w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum ma charakter bezwzględnie wiążący możliwość utworzenia takiego zespołu. W oparciu o przytoczony przepis art. 62 ust 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty Kurator Oświaty władny był zaopiniować utworzenie zespołów wymienionych we wniosku Gminy Miejskiej M. z dnia 25 lipca 2011 roku. Należy jednocześnie zauważyć, że ustawa o systemie oświaty nie określa przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej lub negatywnej opinii w tej sprawie. Organ wydający opinię dysponuje zatem w tej kwestii pewną swobodą, co nie oznacza jednak arbitralności oceny. Niewątpliwie w ramach nadzoru pedagogicznego oraz wykonywania poszczególnych uprawnień w zakresie opiniowania, o którym mowa w art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, kurator jest zobowiązany do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 konstytucji RP). Powyższa zasada w powiązaniu z ideą demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) wymaga, by określone, prawem przewidziane formy działań organów administracji publicznej były jasne i czytelne oraz nie budziły wątpliwości odnośnie przesłanek, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Oceniając zaskarżoną opinię z tego punktu widzenia uznać należało, że spełnia ona wymienione kryteria. Z opinii z dnia [...] sierpnia 2011 roku, wydanej po zapoznaniu się ego Kuratora Oświaty z treścią wniosku Gminy z dnia 25 lipca 2011 roku oraz dołączonych do wniosku dokumentów, wynika, że zdaniem Kuratora zamierzone zmiany organizacyjne spowodowałyby pogorszenie się sytuacji faktycznej i prawnej uczniów, podczas gdy nadrzędnym celem wszelkich działań w obszarze oświaty jest dobro dziecka. Kurator ocenił negatywnie wpływ proponowanych rozwiązań na jakość i warunki kształcenia oraz wychowania, zwracając uwagę na odmienne potrzeby i zainteresowania dzieci łączonych placówek oraz na stan bezpieczeństwa dzieci i młodzieży, w tym zwłaszcza dzieci w wieku przedszkolnym, które w wyniku planowanych zmian znalazłyby się w jednej placówce z szesnastoletnimi gimnazjalistami. Podkreślił, że właśnie dzieciom w tym wieku należy zapewnić optymalne warunki do wszechstronnego rozwoju fizycznego, psychicznego, intelektualnego i emocjonalnego, a proponowane połączenie szkół i gimnazjów z przedszkolami takiego celu nie spełni. Przeciwnie, umieszczenie dzieci pięcioletnich w zespole, w którym przebywać będą szesnastolatki, zagraża bezpiecznemu rozwojowi małych dzieci przede wszystkim w wymiarze emocjonalnym i przygotowania ich do podjęcia obowiązków szkolnych. Kurator wskazał, że planowane zmiany spowodują także realne zagrożenie dla prawidłowości sprawowania przez dyrektorów projektowanych zespołów nadzoru pedagogicznego, zwłaszcza w sytuacji planowanego włączenia do zespołów przedszkoli, które znajdują się w znacznej odległości od siedzib szkół podstawowych i gimnazjów (około 1 km w przypadku Przedszkola Nr [...] i kilkaset metrów w przypadku Przedszkola Nr [...]). Zauważył również, że projekt połączenia przedszkola, szkoły podstawowej i gimnazjum w jeden zespół stoi w sprzeczności z ideą reformy oświatowej zapoczątkowanej w 1998 roku. Kurator podniósł zarazem, że stwierdzonych zagrożeń nie będzie powodować tworzenie grup szkół, jako instytucji projektowanych w ramach zmian systemu oświaty, które pozwolą na grupowanie szkół podstawowych z przedszkolami, a gimnazjów z liceami. W świetle przytoczonych konkluzji uzasadnienia opinii nie budzi wątpliwości, jakimi względami kierował się Kurator Oświaty opiniując negatywnie wniosek Gminy Miejskiej M. w przedmiocie projektu połączenia szkół podstawowych z gimnazjami oraz przedszkolami. Uzasadnienie opinii zawiera dostateczne motywy wyrażonego przez organ stanowiska. Zarazem podkreślić należy, że argumenty opinii odwołują się do okoliczności, które mieszczą się w ramach sprawowanego przez kuratora nadzoru pedagogicznego, określonych w przytoczonych wcześniej przepisach art. 31 i art. 33 ustawy o systemie oświaty, w szczególności upoważniających kuratora do oceniania stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli, nadzorowania przestrzegania praw dziecka oraz zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Zatem przede wszystkim z tego punktu widzenia Kurator Oświaty mógł i miał obowiązek dokonać oceny wniosku Gminy. Bezsprzecznie, jak podniesiono w skardze, przepis art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty przewiduje dla organu prowadzącego możliwość połączenia w zespół szkół różnych typów lub placówek. Niemniej w art. 62 ust. 5b ustawy ustawodawca wprowadził ograniczenie dla organu prowadzącego polegające na wymogu uzyskania pozytywnej opinii kuratora na połączenie wymienionych w przepisie szkół. Kurator Oświaty działał więc w przewidzianym prawem zakresie, przy czym nie był zobligowany do pozytywnego zaopiniowania wniosku, a swoje negatywne stanowisko dostatecznie umotywował. W konsekwencji niezasadny jest sformułowany w skardze zarzut przekroczenia kompetencji Kuratora przy wydawaniu zaskarżonej opinii. Nieuprawnione jest również twierdzenie, iż w kwestionowanej opinii Kurator Oświaty wypowiedział się negatywnie co do samej idei tworzenia zespołów szkół różnych typów lub placówek, wskutek czego miało dojść do naruszenia przepisu art. 62 (ust. 1 ) ustawy o systemie oświaty przez jego błędną wykładnię. Z opinii jednoznacznie wynika, że organ ocenił negatywnie planowane przez Gminę połączenie położonych w M. szkół podstawowych z gimnazjami i przedszkolami i w tym kontekście odwoływał się do projektowanej w systemie oświaty instytucji grupowania przedszkoli ze szkołami podstawowymi oraz gimnazjów z liceami, podkreślając, że instytucja ta nie będzie nieść zagrożeń, jakie dostrzegł w opiniowanych planach połączenia placówek oświatowych na terenie Gminy Miejskiej M.. Należy podkreślić, że w treści opinii Kurator Oświaty odniósł się do także do powoływanych we wniosku Gminy aspektów ekonomicznych, finansowych i organizacyjnych, uznając je jednak za niewystarczające dla wydania pozytywnej opinii wobec braku istotnych argumentów merytorycznych z punktu widzenia celów działań w obrębie oświaty takich jak dobro dziecka i niepogarszanie sytuacji prawnej i faktycznej uczniów oraz w efekcie oceny, iż zrealizowanie zamiaru połączenia przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów w zespoły nie będzie pozytywnie wpływać na jakość pracy dydaktyczno – wychowawczej i opiekuńczej oraz na sprawowanie nadzoru pedagogicznego przez dyrektora. W odniesieniu do ostatnio wymienionej kwestii – braku możliwości sprawowania należytego nadzoru pedagogicznego przez dyrektorów planowanych zespołów – uzasadnienie opinii powołuje jasne i logiczne argumenty. Nie podważa ich zaś skutecznie strona skarżąca, ograniczając się do zanegowania stanowiska Kuratora. Z analogicznych przyczyn nie zasługiwał na podzielenie zarzut dotyczący przedstawionej i omówionej w opinii oceny Kuratora co do braku, w świetle treści wniosku, pozytywnego wpływu planowanego połączenia placówek na wykorzystanie kwalifikacji kadry pedagogicznej dla zaspokojenia potrzeb edukacyjnych i wychowawczych uczniów oraz na utrzymanie poziomu zatrudnienia w kontekście zawartego we wniosku stwierdzenia o obserwowanym drastycznym spadku liczby uczniów. Podniesiony w skardze argument, iż po utworzeniu zespołów system ustalania planów zajęć ulegnie uproszczeniu, stanie się bardziej jasny i przejrzysty, nie odnosi się w istocie do ostatnio wskazanego zagadnienia. Zważywszy na wskazanie we wniosku Gminy na zamiar utworzenia w ramach planowanych zespołów dodatkowych oddziałów przedszkolnych z wykorzystaniem warunków lokalowych szkół, nieuprawniony jest zarzut skargi sprzeczności ze stanem faktycznym zawartego w opinii stwierdzenia, że zmiany będą oznaczały pogorszenie sytuacji dzieci, a szczególnie dzieci pięcioletnich, które znalazłyby się w jednej placówce z gimnazjalistami. Nie można także czynić zarzutu z samego faktu, iż Kurator negatywnie zaopiniował kolejny wniosek dotyczący połączenia szkół podstawowych z gimnazjami i przedszkolami mimo, że wniosek ten został poszerzony w zakresie danych w stosunku do wcześniejszego wniosku, będącego przedmiotem opinii z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...]. Kurator Oświaty po zapoznaniu się z kolejnym wnioskiem i zawartymi w nim danymi dokonał bowiem oceny tego wniosku w zakresie swoich kompetencji przewidzianych w art. 62 ust. 5 b oraz art. 31 i art. 33 ustawy o systemie oświaty, a przedstawione w uzasadnieniu jasne i rzeczowe argumenty mające źródło w ustawowo przewidzianym zakresie nadzoru pedagogicznego kuratora nie pozwalają na podzielenie zarzutu o dowolności i bezpodstawności oceny przedstawionego do zaopiniowania projektu utworzenia zespołów oświatowych. Należy też podkreślić, że pozytywna opinia Kuratora oświaty jest warunkiem połączenia placówek, o których mowa w art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, niezależnie od przewidzianego w ustępie 3 tego artykułu wymogu zaopiniowania aktu założycielskiego zespołu przez rady pedagogiczne. Pozytywna w omawianym przypadku opinia rad pedagogicznych szkół nie wyłączała zatem negatywnej opinii Kuratora. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt K 29/00 (OTK-A 2002/3/30), odnosząc się do miejsca kuratora w polskim systemie oświaty, analiza zadań i kompetencji kuratora jednoznacznie wskazuje, że pełni on (...) szczególną rolę organu administracji rządowej, odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na terenie właściwego województwa, a jednocześnie obarczonego obowiązkiem takiego współtworzenia i realizowania regionalnej i lokalnej polityki oświatowej (art. 31 pkt 6), aby ta ostatnia pozostawała w zgodzie z polityką oświatową państwa. Kurator posiada przede wszystkim uprawnienia koordynacyjne i władczo-kontrolne. Wykonywany przez niego nadzór pedagogiczny na terenie województwa obejmuje całość zagadnień edukacyjnych. Kurator jest organem odpowiedzialnym przede wszystkim za jakość edukacji, posiada jednak także szereg uprawnień kontrolnych w stosunku do placówek oświatowych publicznych, jak i niepublicznych. W ocenie Sądu nie można zarzucić emu Kuratorowi Oświaty w związku z wydaniem zaskarżonej opinii naruszenia opisanych kompetencji czy też innego naruszenia przepisów prawa, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu. Z tych przyczyn oraz na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.