III SA/Lu 597/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Anna Strzelec, Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Sugier po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego I. oddala skargę; II. przyznaje adw. P. P. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę [...] zł z tytułu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym kwotę [...] zł z tytułu podatku od towarów i usług. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. P. z dnia [...] lipca 2019 r. (nr [...]) o ustaleniu skarżącemu J. J. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości [...] zł. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały w następującym stanie sprawy: W dniu [...] maja 2014 r. skarżący J. J. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w B. P. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 rok. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. P. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. (nr [...]) przyznał skarżącemu płatność rolno środowiskową w wysokości [...] zł, w tym za: . Pakiet 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, Wariant 4.6 - Półnaturalne łąki wilgotne – w wysokości [...] zł (w tym przyznana kwota kosztów transakcyjnych w wysokości [...] zł) do powierzchni [...] ha; . Pakiet 6 - Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, Wariant 6.4 - Sady tradycyjne – w wysokości [...] zł do powierzchni [...] ha; . Pakiet 8 - Ochrona gleb i wód, - Wariant 8.2.1 - Międzyplon ozimy – w wysokości [...] zł do powierzchni [...] ha; . Wariant 8.3.1 - Międzyplon ścierniskowy – w wysokości [...] zł do powierzchni [...] ha. W dniu [...] maja 2015 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w B. P. wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. P. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. (nr [...]) przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową za rok 2015 w wysokości [...] zł, w tym za: . Pakiet 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, Wariant 4.6 - Półnaturalne łąki wilgotne – w wysokości [...] zł do powierzchni [...] ha; . Pakiet 6 - Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, Wariant 6.4 - Sady tradycyjne – w wysokości [...] zł do powierzchni [...] ha; . Pakiet 8 - Ochrona gleb i wód - Wariant 8.3.1 - Międzyplon ścierniskowy – w wysokości [...] zł do powierzchni [...] ha. W dniu [...] czerwca 2016 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w B. P. kolejny wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2016 rok. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. P. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. (nr [...]) przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości [...] zł, w tym za: . Pakiet 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, Wariant 4.6 - Półnaturalne łąki wilgotne – w wysokości [...] zł do powierzchni [...] ha; . Pakiet 6 - Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, Wariant 6.4 - Sady tradycyjne – w wysokości [...] zł do powierzchni [...] ha; . Pakiet 8 - Ochrona gleb i wód - Wariant 8.3.1 - Międzyplon ścierniskowy – w wysokości [...] zł do powierzchni [...] ha. W dniu [...] maja 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. P. wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2017. W dniach [...]-[...] listopada 2017 r. w gospodarstwie rolnym skarżącego B. K. na M. L. Oddziału Regionalnego ARiMR przeprowadziło kontrolę na miejscu w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. P. decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. (nr [...]) przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w wysokości [...] zł, w tym za: . Pakiet 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, Wariant 4.6 - Półnaturalne łąki wilgotne – w wysokości [...] zł do powierzchni [...] ha; . Pakiet 6 - Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, Wariant 6.4 - Sady tradycyjne – w wysokości [...] zł do powierzchni [...] ha; . Pakiet 8 - Ochrona gleb i wód - Wariant 8.3.1 - Międzyplon ścierniskowy – w wysokości [...] zł do powierzchni [...] ha. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. (Nr [...]) Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2018 r. o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017. Natomiast po rozpoznaniu wniesionej skargi, wyrokiem z dnia [...] lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Lu [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. J. na wskazaną wyżej decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2018 r. W dniu [...] kwietnia 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. P. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych skarżącemu decyzjami tego organu z dnia: [...] lutego 2015 r., [...] czerwca 2016 r. i [...] listopada 2016 r. Po przeprowadzeniu tego postępowania decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. P. ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych przez niego płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości [...] zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności prowadzone jest na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz.1505, z późn. zm. – dalej jako "ustawa" lub "ustawa o Agencji"). Środki wypłacone skarżącemu za lata 2014-2016 z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego pochodzą ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Płatności nienależne to zaś należności, które powstały z przyczyn leżących po stronie rolnika, również wówczas, gdy nie była to wyłączna przyczyna wypłaty dokonanej w nieprawidłowej wysokości, czyli wszystkie przypadki, w których stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika. Płatność nienależna jest to płatność przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Ustalenie, że dokonano wypłaty z uchybieniem któregokolwiek z warunków, będzie oznaczało nieprawidłowe wydatkowanie kwot pomocy, których zwrotu, jako płatności nienależnej należy dochodzić. Organ odwoławczy podniósł, że skarżący podjął się realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego od dnia [...] marca 2014 r. do dnia [...] marca 2019 r. na gruntach zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014. Skarżący podejmując się zobowiązania rolnośrodowiskowego zobowiązał się do realizacji ściśle określonych działań na powierzchni, do której została przyznania pierwsza płatność. W sprawie skarżący podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach: . Pakietu 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 Wariant 4.6 - Półnaturalne łąki wilgotne do powierzchni [...] ha; . Pakietu 6 - Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, Wariant 6.4. - Sady tradycyjne – do powierzchni [...] ha; . Pakietu 8 - Ochrona gleb i wód, - Wariant 8.2.1 - Międzyplon ozimy do powierzchni [...] ha, Wariant 8.3.1 - Międzyplon ścierniskowy do powierzchni [...] ha. Organ wskazał, że w dniach od [...] do [...] listopada 2017 r. w gospodarstwie rolnym skarżącego przeprowadzono kontrolę na miejscu. Wyniki kontroli utrwalono w raporcie z czynności kontrolnych nr [...] W trakcie kontroli stwierdzono następujące nieprawidłowości: . na działce rolnej A1 (wariant 8.3.1.) o powierzchni deklarowanej [...] ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] – stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem W42: "Zastosowanie jako międzyplon tylko jednego gatunku rośliny" (pow. stwierdzona [...] ha); . na działce rolnej AB1 (wariant 8.3.1.) o powierzchni deklarowanej [...] ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] – stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem W42: "Zastosowanie jako międzyplon tylko jednego gatunku rośliny" (pow. stwierdzona [...] ha); . na działce rolnej B1 (wariant 8.3.1.) o powierzchni deklarowanej [...] ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] – stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem W42: "Zastosowanie jako międzyplon tylko jednego gatunku rośliny" (pow. stwierdzona [...] ha); . na działce rolnej C1 (wariant 8.3.1.) o powierzchni deklarowanej [...] ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] – stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem W42: "Zastosowanie jako międzyplon tylko jednego gatunku rośliny" (pow. stwierdzona [...] ha); . na działce rolnej G1 (wariant 8.3.1.) o powierzchni deklarowanej [...] ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] – stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem DR13 - "Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej" oraz W42: "Zastosowanie jako międzyplon tylko jednego gatunku rośliny" (pow. stwierdzona [...] ha); . na działce rolnej H1 (wariant 8.3.1.) o powierzchni deklarowanej [...] ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] – stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem W42: "Zastosowanie jako międzyplon tylko jednego gatunku rośliny" (pow. stwierdzona [...] ha); . na działce rolnej I1 (wariant 8.3.1.) o powierzchni deklarowanej [...] ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] – stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem W42: "Zastosowanie jako międzyplon tylko jednego gatunku rośliny" (pow. stwierdzona [...] ha); . na działce rolnej L1 (wariant 4.6.) o powierzchni deklarowanej [...] ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] - stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem P45: "Niewykoszenie całej powierzchni działki rolnej" (pow. stwierdzona [...] ha); . na działce rolnej Ł1 (wariant 8.3.1.) o powierzchni deklarowanej [...] ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] - stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem W42: "Zastosowanie jako międzyplon tylko jednego gatunku rośliny" (pow. stwierdzona [...] ha); . na działce rolnej M1 (wariant 4.6.) o powierzchni deklarowanej [...] ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] – stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem P053: "Pozostawienie mniejszej niż 5% nieskoszonej powierzchni działki rolnej" (pow. stwierdzona [...] ha); . na działce rolnej P1 (wariant 4.6.) o powierzchni deklarowanej [...] ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] – stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem P054: "Pozostawienie większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej" (pow. stwierdzona [...] ha); . na działce rolnej U1 (wariant 8.3.1.) o powierzchni deklarowanej [...] ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] – stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem W43: "Zastosowanie jako międzyplon mieszanki zbożowej z dwóch gatunków roślin" (pow. stwierdzona [...] ha) oraz W17: "Wznowienie zabiegów agrotechnicznych przed dniem [...] marca" na pow. [...] ha; . na działce rolnej Z1 (wariant 4.6.) o powierzchni deklarowanej [...] ha, położonej na działkach ewidencyjnych nr [...] – stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem P053: "Pozostawienie mniejszej niż 5% nieskoszonej powierzchni działki rolnej" oraz P056: "Pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym" oraz DR13+ "Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej" (pow. stwierdzona [...] ha). Organ odwoławczy podniósł również, że stwierdzono także nieprawidłowość związaną z niezachowaniem przez rolnika powierzchni trwałych użytków zielonych na terenie gospodarstwa (kod nieprawidłowości 06: "Rolnik nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych"), gdyż powierzchnia TUZ według Planu wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia TUZ stwierdzona podczas kontroli na miejscu – [...] ha, ponieważ rolnik zaorał częściowo trwały użytek zielony (TUZ) znajdujący się na działce rolnej Z1 na pow. [...] ha. Konsekwencją stwierdzonych nieprawidłowości było przede wszystkim przyznanie skarżącemu decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017 już w pomniejszonej wysokości. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że wyrokiem z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 557/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę producenta rolnego na powyższą decyzję. Powołując się na przepis § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2013 r. poz. 361, z późn. zm. – dalej jako "rozporządzenie rolnośrodowiskowe"), organ odwoławczy wyjaśnił, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu/pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant. W takich warunkach organ odwoławczy przedstawił szczegółowe wyliczenia kwot nienależnie pobranych płatności, uwzględniając poszczególne pakiety i warianty oraz stwierdzone w ich ramach nieprawidłowości. Łączna kwota tak ustalonych nienależnie pobranych płatności za poszczególne lata wynosiła [...] zł, w tym kwoty: [...] zł za rok [...] zł za rok 2015 i [...] zł za rok 2016. Jednocześnie organ stwierdził, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zachodziły przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, ponieważ kwoty przekraczały równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 powołanego rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w odniesieniu do prowadzenia kont przez agencje płatnicze, deklaracji wydatków i dochodów oraz warunków zwrotu wydatków w ramach EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE L nr 171 z dnia 23 czerwca 2006, str. 1, z późn. zm.; dot. płatności za 2014 rok) oraz art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji Nr 907/2014 dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz. Urz. UE L nr 255 z dnia 28 sierpnia 2014 r., str. 18, z późn. zm.; dot. płatności za rok 2015 i 2016). Organ podkreślił, że wypłacone płatności nie wynikały z pomyłki organu, ponieważ kierował się żądaniem strony i oświadczeniem o sposobie użytkowania działek rolnych. Organ nie posiadał informacji, z których wynikałoby, że skarżący nie dotrzyma wymogu lub nie dotrzyma podjętego zobowiązania. To bowiem skarżący nie spełnił wymogu zachowania powierzchni trwałych użytków zielonych (TUZ) w gospodarstwie, wymogów w ramach wariantu 4.6 i 8.3.1 oraz zobowiązania rolnośrodowiskowego w wariancie 4.6, określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym. Decydowało to ustaleniu skarżącemu J. J. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący J. J. zaskarżył decyzję organu odwoławczego w powyższym przedmiocie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności dokonanie wadliwych ustaleń w przedmiocie nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w latach 2014-2016, podczas gdy skarżący spełniał wszelkie warunki określone w przepisach, aby otrzymać płatności w ramach Programu Rolnośrodowiskowego w pełnej wysokości, w szczególności stosował jako międzyplon różne gatunki roślin, zadeklarowane powierzchnie były tożsame z powierzchniami faktycznie użytkowanymi, pozostawiał stosowne powierzchnie nieskoszonych gruntów zgodnie z zadeklarowaniem, a zabiegi przeprowadzał o stosownej porze, a jakiekolwiek nieprawidłowości w dniu kontroli wynikały z siły wyższej, z nieuprawnionego działania osób trzecich, za których skarżący nie ponosi odpowiedzialności, a także z błędnych pomiarów wykonanych przez osoby kontrolujące; 2) art. 80 k.p.a. przez dokonanie dowolnej, jednostronnej oceny materiału dowodowego polegającej na uznaniu, że skarżący nie spełnia ustawowych warunków do przyznania płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w pełnej wysokości i za cały okres obowiązywania programu oraz oparcie się wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji i niepoczynienie ustaleń zmierzających do rzetelnej analizy raportu z roku 2017, w sytuacji gdy skarżący spełniał wszystkie ustawowe warunki do przyznania płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w pełnej wysokości i za cały okres obowiązywania programu; 3) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a., poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na brak wypowiedzenia się przez stronę co do treści tych ustaleń oraz poprzedzających je dowodów, w ogóle nie mogą być uznane za udowodnione, a w konsekwencji nie mogą stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji, w szczególności dotyczy to przyjęcia, że skarżący nie przestrzegał wymogów przyznania płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w pełnej wysokości i za cały okres obowiązywania programu; 4) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, z powodu których twierdzeniom skarżącego organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a za w pełni wiarygodny uznał protokół kontroli z roku 2017, pomimo zgłaszanych zastrzeżeń co do prawidłowości i rzetelności jego sporządzenia. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji lub uchylenie wydanych decyzji i przekazanie sprawy organom do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że pomiary dokonane w czasie kontroli, która odbyła się w dniach [...] listopada 2017 r. były błędne i nie odzwierciedlały stanu na gruncie. Protokoły, na podstawie których wydano decyzje, były wadliwe i obarczone licznymi błędami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie zwrócenia uwagi wymaga, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., który stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Z tego względu zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej skutecznie można postawić uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to odpowiednio miało, bądź też mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Biorąc pod uwagę wskazany powyżej zakres sądowoadministracyjnej kontroli decyzji administracyjnych należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, nie zawiera bowiem usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Dyrektora ARiMR, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą ustalono skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości [...] zł. W sprawie niniejszej istotę sporu stanowiła zatem – biorąc pod uwagę treść zarzutów skargowych – przede wszystkim kwestia prawidłowości dokonanych w sprawie przez organy ustaleń faktycznych, a w konsekwencji prawidłowość ustalenia obowiązku zwrotu i wysokości pobranych przez stronę płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za lata: 2014, 2015 i 2016. Zarzuty skargi zostały skoncentrowane na prawidłowości wniosków wynikających z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym skarżącego w dniach [...] listopada 2017 r. Skarżący zarzucił mianowicie, że kontrola ta została przeprowadzona nierzetelnie, wobec czego jej wyniki nie mogą być podstawą ustaleń faktycznych, między innymi w zakresie wysokości nienależnie pobranych płatności. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi należy zwrócić uwagę, że wbrew stanowisku skarżącego, wyniki kontroli w jego gospodarstwie rolnym nie były przedmiotem niniejszego postępowania. Chodzi bowiem o to, że zagadnienie kontroli w gospodarstwie skarżącego jaka miała miejsce w roku 2017 oraz wszelkie zastrzeżenia z tym związane rzeczywiście były przedmiotem badania, ale dokonano tego na gruncie innej sprawy, a mianowicie sprawy dotyczącej przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowych za rok 2017. W sprawie tej, która podlegała kontroli sądowoadministracyjnej, prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 557/18, oddalono skargę strony na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2018 r. (nr [...]) w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017. Oznacza to w konsekwencji, że we wskazanej sprawie prawidłowość wyników kontroli została wiążąco zweryfikowana, co oczywiście miało wpływ na ocenę okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Podkreślić w tym miejscu należy, że wyrok sądowy jest dokumentem urzędowym i w myśl art. 76 § 1 k.p.a. stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Prawomocny wyrok sądowy powinien zostać uwzględniony przez organy administracji przy dokonywaniu ustaleń w sprawie, w zakresie faktów odnoszących się do stwierdzonego wyrokiem rozstrzygnięcia. Tym samym nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi, że organ nie poczynił ustaleń zmierzających do rzetelnej analizy raportu z czynności kontrolnych z roku 2017 i pominął zgłaszane przez skarżącego zastrzeżenia co do prawidłowości jego sporządzenia. Organ w rozpoznawanej sprawie związany był bowiem ustaleniami poczynionymi w tym zakresie przez Sąd w prawomocnym już wyroku. Postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest prowadzone na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji. Przepisy te stanowią, że kierownik biura powiatowego Agencji, w drodze decyzji administracyjnej, ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Środki publiczne wypłacone skarżącemu z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za lata 2014-2016 pochodziły ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, to jest z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. "a" ustawy o Agencji. Dla ustalenia, czy skarżący był zobowiązany do zwrotu tych środków kluczowe było ustalenie, czy dokonane płatności stanowiły "płatności nienależne". Przepisy powołanej ustawy nie definiują tego pojęcia, dlatego jego znaczenie należało wywieść z ustalenia warunków i podstaw do przyznania "płatności należnej". W takich okolicznościach płatnością nienależną będzie więc płatność, która została przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Płatności nienależne to również te należności, które powstały z przyczyn leżących po stronie rolnika (producenta rolnego), również wówczas, gdy nie była to wyłączna przyczyna wypłaty dokonanej w nieprawidłowej wysokości, czyli sytuacje, w których stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika, które wpłynęły na ocenę realizacji programu wieloletniego, jakim jest realizacja przez producenta rolnego programu rolnośrodowiskowego. Podejmując się udziału w programie rolnośrodowiskowym beneficjent miał świadomość, że jest to program wieloletni, zobowiązujący do prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z wymogami w ramach określonych pakietów i wariantów. Z powodu bezspornie stwierdzonych nieprawidłowości w realizacji przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego oraz przestrzegania wymogów w ramach poszczególnych pakietów i wariantów, skarżący utracił uprawnienie do uzyskania części tych płatności. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wywiązanie się przez rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego ocenić trzeba w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowych ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest zarówno celem, jak i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych przed jego rozpoczęciem warunkach. Dlatego wywiązanie się z obowiązku spełniania warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w jednym roku, nie jest podstawą do uznania, że producent rolny wywiązał się z całego zobowiązania i może ostatecznie zatrzymać płatność dotyczącą także tego roku. Dlatego wywiązywanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Wymogi nałożone na stronę w programie rolnośrodowiskowym wiążą stronę przez cały okres trwania zobowiązania (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 3030/16). W przypadku wariantu 4.6 - Półnaturalne łąki, skarżący zgłosił do płatności obszar o pow. [...] ha, zaś powierzchnia stwierdzona w kontroli administracyjnej wyniosła [...] ha. Procentowy stosunek powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany wariant 4.6 wynosił 16,08%. W przypadku zmniejszenia zobowiązania w myśl § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskową podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu/pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant. Organ prawidłowo zastosował powołany wyżej przepis § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz w sposób jasny i precyzyjny wskazał wyliczenia wielkości kwot podlegających zwrotowi za każdy rok. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący zadeklarował w ramach Wariantu 8.3.1 - Międzyplon ścierniskowy na działkach: A1, AB1, B1, C1, G1, H1, I1, Ł1, i U1 – gorczycę, łubin i owies. W wyniku kontroli na miejscu stwierdzono zaś pszenżyto ozime na działkach: A1, G1, H1 i Ł1, a na działce U1 jęczmień i łubin. W odniesieniu do Wariantu 4.6 - Półnaturalne łąki wilgotne, na działkach: L1, M1, P1 i Z1 stwierdzono nieprzestrzeganie wymogów dotyczących wariantu: "Niewykoszenie całej powierzchni działki rolnej" (działka L1), "Pozostawienie mniejszej niż 5% nieskoszonej powierzchni działki rolnej" (działka M1), "Pozostawienie większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej" (działka P1). W odniesieniu do działki Z1 stwierdzono następujące nieprawidłowości: "Pozostawienie mniejszej niż 5% nieskoszonej powierzchni działki rolnej", "Pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym" oraz "Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej". Stwierdzono również nieprawidłowość związaną z niezachowaniem przez rolnika powierzchni trwałych użytków zielonych na terenie gospodarstwa ("Rolnik nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych"), gdyż powierzchnia TUZ według Planu wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia TUZ stwierdzona podczas kontroli na miejscu wynosiła [...] ha, Z raportu wynika, że rolnik zaorał częściowo TUZ znajdujący się na działce rolnej Z1 na pow. [...] ha. Podkreślić w tym miejscu należy, na co zwrócono już wyżej uwagę, że skarżący podjął się realizacji i realizował zobowiązanie wieloletnie, a spełnienia jego warunków nie można odnosić odrębnie do poszczególnych lat jego realizacji. Jak stanowi art. 35 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L nr 181 z dnia 20 czerwca 2014 r., str. 48, z późn. zm. – dalej jako "rozporządzenie 640/2014"), odmawia się wnioskowanego wsparcia bądź cofa się je w całości lub w części, jeżeli nie spełniono następujących zobowiązań lub innych obowiązków zobowiązań ustanowionych w programie rozwoju obszarów wiejskich; lub w stosownych przypadkach, innych obowiązków dotyczących operacji, ustanowionych w przepisach Unii, w przepisach krajowych lub w programie rozwoju obszarów wiejskich, w szczególności w przepisach w zakresie zamówień publicznych, pomocy państwa oraz innych obowiązkowych normach i wymogach. Według zaś art. 35 ust 3 rozporządzenia 640/2014, przy podejmowaniu decyzji o kwocie wsparcia podlegającego odmowie lub wycofaniu w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań lub innych obowiązków, o których mowa w ust. 2, państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia określonych w ust. 2. Dotkliwość niezgodności zależy w szczególności od znaczenia jej konsekwencji, z uwzględnieniem celów, którym miały służyć niespełnione zobowiązania lub obowiązki. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Trwałość zależy w szczególności od czasu trwania skutków lub możliwości likwidacji tych skutków przy użyciu racjonalnych środków. Powtarzalność zależy od tego, czy stwierdzono wcześniej podobne niezgodności, w ostatnich czterech latach lub w całym okresie programowania 2014-2020, w przypadku tego samego beneficjenta i takiego samego środka lub rodzaju operacji lub – w przypadku okresu programowania 2007-2013 – podobnego środka. Uzupełnieniem powyższej regulacji jest art. 35 ust. 4 rozporządzenia 640/2014 zgodnie z którym, w przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich cofnięcia w oparciu o kryteria określone w ust. 3 stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich na daną operację. Z zacytowanych przepisów wynika zatem z sposób jednoznaczny podstawa dochodzenia od rolnika (producenta rolnego) kwot pobranych płatności, w sytuacji niespełnienia przez niego warunków realizacji zobowiązania wieloletniego. Prawodawca unijny przesądził tę kwestię w sposób wyraźny, bowiem pozostawił jedynie poszczególnym państwom członkowskim określenie sposobu wyliczenia kwot nienależnie pobranej płatności z tego tytułu, określając jednak kryteria, w oparciu o które kwota ta winna być skalkulowana. W krajowym porządku prawnym omawiana kwestia została uregulowana przepisami § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przepis ten jednoznacznie odwołuje się do art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, stanowiąc wyraźnie realizację zawartej w nim delegacji. Organ prawidłowo w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zastosował przepis § 39a pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W myśl powołanego przepisu, w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego, w celu zastosowania art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, a do ustalenia wysokości tego zwrotu § 38 ust. 1, 2, 4-10 oraz 13 stosuje się odpowiednio, z tym że w przypadku uchybienia określonego w § 38 ust. 2 w odniesieniu do uchybienia wymienionego w załączniku nr 7 do rozporządzenia: a) w części II. Pakiet 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 i Pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w lp. 9, 23, 32, 42, 52, 65, 84 i 88, w części III. Pakiet 6. Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie w lp. 4 oraz w części V. Pakiet 8. Ochrona gleb i wód w lp. 3, 7 i 21 - współczynnik procentowy wynosi 1%, b) w części I. Pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne, w części II. Pakiet 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 i Pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w lp. 10-14, 16, 19, 22, 24-26, 31, 33-35, 41, 43-45, 50, 53-57, 63, 66-70, 72, 80, 82 i 89, w części III. Pakiet 6. Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie w lp. 3, 6 i 7 oraz w części V. Pakiet 8. Ochrona gleb i wód w lp. 2, 4-6 i 8-20 – współczynnik procentowy wynosi dla roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego poprzedzającego: . rok realizacji tego zobowiązania, w odniesieniu do którego stwierdzono dane uchybienie - 50%, . o 2 lata rok realizacji tego zobowiązania, w odniesieniu do którego stwierdzono dane uchybienie - 30%, . o 3 lata rok realizacji tego zobowiązania, w odniesieniu do którego stwierdzono dane uchybienie - 10%, . o 4 lata rok realizacji tego zobowiązania, w odniesieniu do którego stwierdzono dane uchybienie - 5% . współczynnika procentowego dla tego uchybienia określonego w załączniku nr 7 do rozporządzenia. Organ rozpoznający sprawę szczegółowo wskazał swoje wyliczenia odnośnie wysokości nienależnie pobranej płatności w omawianym zakresie za każdy rok, uwzględniając poszczególne pakiety i warianty oraz stwierdzone nieprawidłowości. Są one prawidłowe z tej przyczyny, że organy należycie rozpatrzyły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, w szczególności wystąpienie opisanych w raporcie z czynności kontrolnych nieprawidłowości. Stwierdzenie nieprawidłowości musiało tym samym skutkować obligatoryjnym pomniejszeniem płatności, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Podkreślić też należy, że płatności rolnośrodowiskowe przyznawane są na wniosek rolnika, który dobrowolnie zobowiązuje się przestrzegać rygorystycznych warunków przyznania płatności (pomocowych środków publicznych). Przyznawane środki mają charakter publiczny i służą wsparciu prowadzenia działalności rolniczej, zatem beneficjent pomocy winien dołożyć wszelkiej staranności, by ubiegając się o przyznanie pomocy finansowej spełniać przesłanki określone w przepisach prawa. W interesie skarżącego było zatem szczegółowe zapoznanie się z zasadami przyznawania płatności. Składając wniosek o płatność skarżący oświadczył przecież, że znane mu są zasady przyznawania pomocy, a ponadto zobowiązał się do zawiadomienia Agencji o każdym zdarzeniu mającym wpływ na przyznanie płatności lub jej wysokość, czego jednak w tej sprawie zaniechał. Podkreślenia wymaga również, że zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1936, z późn. zm.), organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nie jest zatem zobowiązany do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na organie nie ciąży zatem obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia skarżącego do otrzymania płatności w pełnej wysokości. Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wprowadziła do postępowania prowadzonego na podstawie jej przepisów elementy kontradyktoryjności, co oznacza, że to strona ma obowiązek wykazać fakty, jak również udowodnić prawdziwość swoich twierdzeń. Podnieść ubocznie także trzeba, że skarżący nie przedstawił żadnego dowodu skutecznie kwestionującego ustalenia faktyczne organów. Sąd administracyjny nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy lecz ocenia, jak ten obowiązek wypełnił organ administracji (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Oznacza to, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola działalności administracji publicznej odbywa się, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., na podstawie akt sprawy. Zatem – co do zasady – nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracji. W konsekwencji, dokonana przez organy kontrola administracyjna pozwoliła na dokonanie prawidłowej oceny z warunkami na jakich przyznawane były przedmiotowe płatności rolnośrodowiskowe. To zaś pozwoliło na ustalenie w oparciu o stwierdzone nieprawidłowości, że doszło do wypłacenia nienależnych płatności oraz jaka była ich wysokość. W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, który jest spójny i logiczny, a uzasadnienie takiego stanowiska znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Zapewniono również skarżącemu należyty i czynny udział w postępowaniu. Dlatego też nie można było dopatrzyć się naruszenia przez organy ogólnych zasad postępowania określonych w przepisach art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd działając z urzędu również nie dopatrzył się innych naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Z przytoczonych względów uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – zobowiązany był oddalić skargę, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w przepisach art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 8 pkt 5 i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18). Ich wysokość obejmuje wynagrodzenie ustanowionego dla strony adwokata z urzędu w wysokości stawki minimalnej, powiększone o podatek od towarów i usług.