III SA/Lu 598/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędziowie: Asesor WSA Agnieszka Kosowska Sędzia WSA Anna Strzelec Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Sugier po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na zarządzenie Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska wicedyrektora I. uchyla zaskarżone zarządzenie; II. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] na rzecz M. M. [...] zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zarządzeniem z dnia 17 maja 2022 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 64 ust. 1 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 900 ze zm., dalej jako: "Prawo oświatowe"), Dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] (dalej jako: "organ") odwołał M. M. (dalej jako: "strona", "skarżąca") ze stanowiska wicedyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w W. z dniem 18 maja 2022 r. bez wypowiedzenia. W uzasadnieniu powyższego zarządzenia wskazano m. in., że; - skarżąca pełniła funkcję Wicedyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego od dnia 3 grudnia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r.; - w okresie od dnia 3 stycznia 2022 r. do dnia 10 lutego 2022 r. pełniła obowiązki Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...], a od 11 lutego 2022 r. zajmuje stanowisko wicedyrektora; - w okresie od dnia 29 marca 2022 r. (z przerwą od 4-8 kwietnia 2022 r.) co najmniej do dnia 20 maja 2022 r. skarżąca przebywała na zwolnieniu lekarskim, a w dniu 2 maja 2022 r. na urlopie wypoczynkowym; - długotrwała nieobecność skarżącej dezorganizuje i destabilizuje pracę Zespołu, powoduje też, że brak jest właściwego nadzoru pedagogicznego (jest on sprawowany wyłącznie przez wicedyrektora); - w związku z nieobecnością wicedyrektora brak jest bieżącego nadzoru nad dokumentacją i przebiegiem procesu nauczania; - brak działań skarżącej w wykonywaniu obowiązków wicedyrektora generuje zaniedbania i stwarza wiele zagrożeń w dziedzinie: systematyczności, poprawności prowadzenia dokumentacji przebiegu nauczania, pomocy psychologiczno-pedagogicznej, procedury oceny pracy nauczycieli, przebiegu egzaminu ósmoklasistów i klasyfikacji końcowej uczniów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe zarządzenie M. M. zarzuciła m.in., że jest ono wynikiem błędnych ustaleń faktycznych w kwestii swojej dobrowolnej rezygnacji z funkcji Wicedyrektora Zespołu oraz wadliwego wyboru podmiotu wykonującego badania okresowe pracowników. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia nr [...] i o przywrócenie jej na dotychczas zajmowane stanowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Dopuszczalność skargi w niniejszej sprawie została przesądzona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2023 r. sygn. III OZ452/23 uchylającym postanowienie WSA w Lublinie z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. III SA/Lu 88/23. Skontrolowane zarządzenie – będące aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") – wydano z naruszeniem przepisów prawa. Stosownie do treści art. 64 ust. 1 Prawa oświatowego, jeżeli w szkole utworzono stanowisko wicedyrektora lub inne stanowiska kierownicze, powierzenia tych stanowisk i odwołania z nich dokonuje dyrektor szkoły, po zasięgnięciu opinii organu prowadzącego, rady szkoły oraz rady pedagogicznej. Zgodnie z art. 66 ust. 1 Prawa oświatowego, organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce: 1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie: a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia, c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 56 ust. 3; 2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia stanowił art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Z treści tego przepisu wynika, że organ ma możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, jeżeli zostały spełnione łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony. Po drugie, kurator oświaty wyraził pozytywną opinię w kwestii odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. W rozpoznawanej sprawie do odwołania skarżącej ze stanowiska wicedyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w W. w trybie natychmiastowym z powołaniem się na szczególnie uzasadniony przypadek , który uzasadnia celowość zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. Należy zatem wyjaśnić znaczenie pojęcia "przypadek szczególnie uzasadniony". W orzecznictwie, podkreśla się, że jest to pojęcie ogólne, niedookreślone, stanowi swoistą klauzulą generalną, które winno być interpretowane wąsko. Przyjmuje się zatem, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (wyroki NSA z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 933/10 i z 19 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1530/10). Jednocześnie pojęcie to obejmuje jedynie takie sytuacje, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego lub dalszego funkcjonowania szkoły (wyroki NSA z dnia 1 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1149/16 i 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 478/16 oraz powołane tam orzecznictwo). Ponadto wskazuje się również, że przypadek szczególny mogą stanowić: 1) zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), 2) mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem, przez nauczyciela - dyrektora szkoły, 3) stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego 4) konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny (wyrok WSA w Białymstoku z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 924/11). Na marginesie zasygnalizować należy, że przywołane w niniejszej sprawie orzecznictwo ukształtowane zostało na podstawie stosowania art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2019 r. poz. 1481), natomiast ze względu na to, że przepis ten w identycznym brzmieniu został przeniesiony do ustawy Prawo oświatowe, pozostaje zatem aktualne. W orzecznictwie do przypadków uzasadniających zastosowanie trybu zwolnienia bez wypowiedzenia zaliczono m.in. długotrwałą chorobę uniemożliwiającą wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywie wpływa na szkołę, powodując jej dezorganizację (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2803/21, wyrok NSA z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1884/17). W realiach niniejszej sprawy nie sposób jednak przyjąć, aby korzystanie przez skarżącą ze zwolnienia lekarskiego mogło stanowić uzasadniony powód do wydania spornego zarządzenia. Jakkolwiek u podstaw zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. mogą być również okoliczności niezależne od osoby pełniącej funkcję wicedyrektora, w tym również długotrwała absencja chorobowa, to rzeczą organu odwołującego jest wykazanie, że miały one znaczenie dla spełnienia wymagań określonych wspomnianym przepisem. Użycie przez ustawodawcę nieostrego pojęcia "przypadki szczególnie uzasadnione" pozwala organowi na pewną swobodę w ocenach. Swoboda ta – w ramach uznania administracyjnego - nie może mieć cech ani arbitralności, ani całkowitej dowolności, skoro akt odwołania nauczyciela z zajmowanego stanowiska wicedyrektora placówki oświatowej rzutuje nie tylko na sytuację życiową takiej osoby, ale również wkracza w ważne kwestie organizacyjne takiej placówki. Podnoszona w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia okoliczność, że skarżąca pełniąc obowiązki dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego zmieniła z pominięciem koniecznej procedury umowę z firmą przeprowadzającą badania okresowe pracowników placówki nie mogła stanowić wystarczającej odstawy do odwołania wicedyrektora bez wypowiedzenia. Jak wynika z akt sprawy upłynęły ponad 2 miesiące od decyzji w przedmiocie "wadliwego" wyboru nowego wykonawcy i rezygnacji z tańszego i sprawdzonego już usługodawcy wykonującego okresowe badania medyczne. Poza tym zbyt ogólnikowe jest stwierdzenie, że "zmiana ta wpłynęła na znaczący wzrost wydatków przekraczający środki przewidziane na ten cel w planie finansowym Zespołu". W tej materii organ nie podaje bliższych szczegółów w zakresie przekroczenia planu finansowego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3346/15, szczególne przypadki, o jakich mowa w omawianym przepisie, to nie takie, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego placówkę oświatową są szczególne, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki oświatowej kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. W ocenie Sądu, żadna z wielu wskazanych w zaskarżonym zarządzeniu przyczyn nie świadczyła o wystąpieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Nie ulega wątpliwości, że przyczyna odwołania powinna mieć charakter nagły, a jej wystąpienie powinno uniemożliwiać dalsze sprawowanie funkcji przez wicedyrektora. Nie mogą zatem stanowić przyczyny odwołania w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego okoliczności, które były przewidywane dużo wcześniej, a zatem nie były nagłe przypadki jak podnoszone w zaskarżonym zarządzeniu, przykładowo - "bliskość terminu egzaminu ósmoklasistów i zagrożenie bezpieczeństwa ich przebiegu", czy "bliskość klasyfikacji końcoworocznej uczniów". Podkreślić również trzeba, że reakcja na wszelkie nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków wicedyrektora powinna być niezwłoczna, ale również proporcjonalna i adekwatna do wagi skali wadliwych czynności podjętych przez wicedyrektora. Odwołanie na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, ze względu na jego skutek, powinno mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy określone zachowanie albo zaniechanie powoduje konieczność natychmiastowego usunięcia nauczyciela ze stanowiska. W sprawie niniejszej do odsunięcia wicedyrektora z zajmowanego stanowiska doszło z przyczyn, które w sposób obiektywny nie uzasadniały wydania spornego zarządzenia. Problemy tego rodzaju, jaki przedmiot powinien być przydzielony nauczycielowi (informatyka albo muzyka), sposób wykonywania nadzoru pedagogicznego w placówce, sporządzanie raportów z tego nadzoru, wielokrotne ustne deklaracje nauczyciela o zamiarze rezygnacji ze stanowiska wicedyrektora, brak możliwości zatrudnienia innego nauczyciela na zastępstwo, powinny być rozwiązywane w ramach bieżącego kierowania placówką oświatową przez jej dyrektora, a nie w bardzo represyjnym trybie odwoławczym zastosowanym w sprawie niniejszej. Podobnie należy ocenić okoliczność dłuższego korzystania ze zwolnienia lekarskiego przez nauczyciela. Zdaniem Sądu, odwołanie ze stanowiska ze skutkiem natychmiastowym, czyli bez wypowiedzenia, jest środkiem szczególnie dotkliwym i powinno być zastosowane wyłącznie w uzasadnionych i szczególnych przypadkach. Tryb ten bowiem nie służy do usunięcia nauczyciela z funkcji kierowniczej, jeśli ten niewłaściwie wykonuje swoje typowe obowiązki. Jeżeli zaniedbania w tym zakresie nie są rażące, natychmiastowe odwołanie wicedyrektora placówki nie jest prawnie dopuszczalne na mocy art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, nawet w przypadku pozytywnej opinii kuratora oświaty, czy też uchwał - rady pedagogicznej szkoły i przedszkola samorządowego – aprobujących zamiar odwołania, jak i stanowiska organu prowadzącego, akceptującego planowaną decyzję dyrektora zespołu szkolno-przedszkolnego w tym przedmiocie. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., zobowiązany był uchylić zaskarżone zarządzenie. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje oparcie w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Wnioski dowodowe zawarte w odpowiedzi organu na wniesioną skargę podlegały oddaleniu na mocy 106 § 3 p.p.s.a. Ubocznie należy wyjaśnić, że wniosek skarżącej o przywrócenie jej na dotychczas zajmowane stanowisko wicedyrektora - w świetle obowiązujących przepisów - nie mógł być merytorycznie rozpoznany przez sąd administracyjny. Reczą składu orzekającego WSA w Lublinie było bowiem zbadanie legalności zaskarżonego zarządzenia.