III SA/Lu 599/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Strzelec Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędzia WSA Agnieszka Kosowska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Spółki dla Z. W. G. w B. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 1 października 2025 r. nr IGK-II.7221.1.44.2025.SS w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 1 października 2025, po rozpatrzeniu odwołania Spółki Z. w B. (dalej jako: "skarżąca" "Spółka"), Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 18 sierpnia 2025 r., odmawiającą wprowadzenia zmian w bazie ewidencji gruntów i budynków Miasta B., w jednostce rejestrowej [...], polegających na ujawnieniu numeru pozycji wykazu osób uprawnionych do udziału we W. B. zgodnie z decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z 26 stycznia 1970 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W piśmie z dnia 9 czerwca 2025 r. skarżąca wniosła o niezwłoczne doprowadzenie zapisów w rejestrze gruntów w zakresie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie zgodnych z ostateczną decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 26 stycznia 1970 r. Starosta B. pismem z dnia 15 lipca 2025 r. wezwał wnioskodawcę do jednoznacznego sprecyzowania treści żądania. W odpowiedzi Spółka pismem z dnia 29 lipca 2025 r. poinformowała, że przedmiotem żądania jest ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących numerów pozycji wykazu osób uprawnionych do udziału we W. wynikających z ww. decyzji. Decyzją z dnia 18 sierpnia 2025 r. Starosta B. odmówił wprowadzenia żądanych zmian w bazie ewidencji gruntów i budynków Miasta B.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił m. in, że wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej zatwierdzony decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 26 stycznia 1970 r. stanowi dokument, który zawiera listę osób fizycznych lub prawnych, które mają prawo do korzystania z gruntów należących do W. . Stwierdził, że zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykaz uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Zauważył, że wszystkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty i wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, są zgłaszane do ewidencji przez zarząd spółki. Odnośnie W. , wykaz osób uprawnionych był ujawniony dla każdej osoby uprawnionej do udziału wraz z pozycją we W. . Podczas wprowadzenia wykazu osób uprawnionych w bazie ewidencji gruntów i budynków, pozycja wykazu ujawnionych była i jest w funkcji "uwaga". Funkcja ta jest widoczna podczas bieżącej pracy w bazie. Jednak nie jest ona widoczna podczas sporządzania wypisów z rejestru gruntów. Organ zaznaczył, że pozycja wykazu po ujawnieniu nigdy nie została usunięta z bazy ewidencji gruntów i budynków. Jednak zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jest ona niewidoczna na wydruku wypisu z rejestru gruntów. W pozycji rejestrowej nr [...], obręb B. gmina B. miasto, w której znajdują się nieruchomości należące do W. , ujawnione są dane osób wchodzących w skład Zarządu tej W. oraz osób uprawnionych do udziału we W. , a także informacje wymienione w § 36 ust. 2ww. rozporządzenia. Skarżąca wniosła odwołanie. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżoną decyzją z dnia 1 października 2025 r. utrzymał w mocy skontrolowaną decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu stanowiska organ odwoławczy wskazał na treść art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, dalej jako: "p.g.i.k." oraz art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej. Wyjaśnił, że kataster nieruchomości można sklasyfikować jako rejestr administracyjny (urzędowy) prowadzony przez starostę i spełnia wymogi rejestru urzędowego. Instytucja wspólnot gruntowych uregulowana została w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Nie rozstrzygając wyraźnie charakteru podmiotowego wspólnoty gruntowej, ustawa nadała jej szczególną konstrukcję prawną odrębną od przepisów prawa cywilnego o współwłasności. W przypadku wspólnoty gruntowej nie można mówić o współwłasności, gdyż w skład wspólnot gruntowych oprócz rzeczy (a więc nieruchomości rolnych, leśnych i obszarów wodnych) wchodzi także prawo użytkowania wspólnych gruntów oraz ich posiadanie. B. poprawne jest mówienie nie o "współwłasności", lecz o "wspólności gruntowej". Chociaż wspólnota gruntowa zbliża się do współwłasności, stanowi współwłasność o szczególnych cechach, niepodlegającą podziałowi, rządzącą się własnymi, odrębnymi zasadami i przepisami. Jej istotą jest uprawnienie do udziału we wspólnocie gruntowej w postaci korzystania z objętych nią gruntów, zgodnie z ich przeznaczeniem, przysługujące osobom fizycznym lub prawnym posiadającym gospodarstwa rolne. Ewidencji gruntów i budynków, jako jednolitego i zhierarchizowanego systemu, została szczegółowo uregulowana w rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - dalej rozporządzenie egib. Według cyt. rozporządzenia, ewidencja obejmuje dane dotyczące: działek ewidencyjnych, użytków gruntowych, klas bonitacyjnych, punktów granicznych, budynków, lokali i właścicieli albo samoistnych posiadaczy, opisu prawa własności lub stanu posiadania tych osób oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, daty nabycia tego prawa oraz informacji o dokumentach, które stanowiły podstawę opisu prawa własności albo stanu posiadania (§ 11 pkt 1-7). Każdy z wyżej wymienionych elementów zawiera ściśle określony katalog informacji, których gromadzenie i aktualizacja leży w obowiązku właściwych organów. W kontekście niniejszej sprawy, kluczowe znaczenie ma zawartość rejestru gruntów, a w szczególności dane dotyczące prawa własności lub stanu posiadania, które obejmują (§ 12). Dane te stanowią zamknięty katalog danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie podmiotów ujawnionych w prowadzonym przez starostę rejestrze. Z ww. definicji wynika, że rejestr, jakim jest ewidencja gruntów i budynków, stanowi uporządkowany zbiór informacji tworzony w oparciu o stosowne dokumenty. Informacje w nim zawarte zostały ściśle określone przez wyżej przywołane przepisy, tak by tworzyły wiążące i oficjalne źródło informacji o gruntach, budynkach, lokalach i podmiotach władającymi tymi gruntami. Dodatkowo informacje zasilające ewidencje gruntów i budynków określa "model pojęciowy danych EGiB", opisany w załączniku nr 6 do rozporządzenia egib. Organ odwoławczy podniósł, że treścią żądania skarżącej jest ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków informacji z wykazu osób uprawnionych do udziału we W. miasta B., tj. numeru pozycji wykazu zgodnie z decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 26 stycznia 1970 r. Organ wyjaśnił, że po pierwsze, informacje te nie stanowią informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja gruntów i budynków zawiera ściśle określony katalog informacji, które racjonalny ustawodawca uznał za wystarczający na cele prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Powyższe potwierdzają zarówno ww. przepisy, w których wskazano informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków, jak również konstrukcja wspomnianego schematu aplikacyjnego, która również jednoznacznie odnosi się do informacji w zakresie wspólnot gruntowych. Konstrukcja schematu aplikacyjnego, jak też rozporządzenia egib, wyklucza możliwość ujawnienia treści innych wynikających z ww. decyzji, takich jak np. numer z wykazu osób uprawnionych, podziału udziału wynikającego z kolejnych dokumentów, czy innych danych nie mających potwierdzenia w przepisach ogólnych z zakresu geodezji i kartografii. Dalej organ II instancji stwierdził, że uporządkowany system przechowywania danych w rejestrze ewidencji gruntów i budynków nie pozwala, w sytuacji, kiedy organ prowadzi rejestr według zaprogramowanego systemu, na realizację oczekiwania strony w kwestii zmiany kolejności ujawnienia podmiotów uprawnionych do udziału we wspólnocie. Ewidencja gruntów i budynków przechowuje dane na podstawie ww. decyzji z dnia 26 stycznia 1970 r. Zatwierdziła ona wykaz osób uprawnionych do udziału we W. . Kwestie zmian w wykazie osób uprawnionych do udziału wspólnocie gruntowej regulują przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Różnica pomiędzy wykazem osób uprawnionych, a danymi w ewidencji gruntów i budynków nie stanowi nieuprawnionych zmian dokonanych przez Starostę B. . Liczba porządkowa zawarta w danej jednostce rejestrowej nie odpowiada numerowi z ww. wykazu. Oczekiwania strony, aby konkretnie ta jednostka rejestrowa (nr [...]) była w odróżnieniu od pozostałych jednostek ujawniona według schematu skarżącej, tj. według wykazu osób uprawnionych, godziłoby w powagę rejestru. Tym sposobem można by doprowadzić do sytuacji, w której każda jednostka rejestrowa miałaby odrębne wytyczne, co do przechowywania informacji według uznania podmiotów ujawnionych pod daną jednostką rejestrową. Stanowisko strony, iż koniecznym jest zmiana oprogramowania w celu dostosowania zapisów w ewidencji gruntów i budynków do danych ujawnionych w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, jest bezzasadne i nie jest możliwe do zrealizowania. W skardze wniesionej na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 18 ust. 2 ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, poprzez uznanie, iż numer pozycji wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie nie jest objęty dyspozycją tego przepisu i nie podlega ujawnieniu w ewidencji gruntów; - art. 18 ust. 2 ww. ustawy, poprzez wprowadzenie zmian w wykazie osób uprawionych do udziału we wspólnocie gruntowej w ewidencji gruntów polegających na wprowadzeniu liczb porządkowych wykazu nie odpowiadających numerowi wykazu ustalonych decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, a podyktowanych uporządkowaniem alfabetycznym bez wniosku Zarządu Spółki; - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia czy numery pozycji wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie Miasta B. były ujawnione w ewidencji gruntów, a tym samym dokonanie weryfikacji twierdzeń Spółki w tym zakresie; - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia, kiedy, w jakim trybie (na wniosek czy z urzędu) i w jakich okolicznościach zostały usunięte numery pozycji wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, a tym samym niedokonanie weryfikacji twierdzeń Spółki w tym zakresie; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organ ten wydając decyzję naruszył art. 18 ust. 2 ustawy, poprzez przyjęcie, iż numer pozycji wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej nie podlega ujawnieniu w ewidencji gruntów; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organ ten wydając decyzję naruszył art. 18 ust. 2 ustawy, poprzez dokonanie istotnych zmian w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej bez wniosku Zarządu Spółki; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organ ten wydając decyzję naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie dokonując jakiejkolwiek weryfikacji i ustaleń czy numery pozycji wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej były ujawnione w ewidencji gruntów, a jeżeli i tak, to kiedy i w jakim trybie zostały usunięte; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji naruszyła art. 18 ust. 2 ustawy oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Z uwagi na charakter prowadzonego sporu wyjaśnienia wymaga, że podstawowym aktem regulującym zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z jej przepisów wynika, że ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne. Przepis art. 20 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne określa zawartość ewidencji gruntów i budynków. Z art. 20 ust. 2 wynika, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania; 2) miejsce pobytu stałego lub adres siedziby podmiotów, o których mowa w pkt 1. Przepisy ust. 2 nie naruszają przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (art. 20 ust. 2a). W myśl art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne istnieje obowiązek aktualizacji danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Szczegółowe uregulowana w tej materii zawarte zostały w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja prowadzona przez organ obejmuje (według §11) dane dotyczące: działek ewidencyjnych, użytków gruntowych, klas bonitacyjnych, punktów granicznych, budynków, lokali i właścicieli albo samoistnych posiadaczy, opisu prawa własności lub stanu posiadania tych osób oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, daty nabycia tego prawa oraz informacji o dokumentach, które stanowiły podstawę opisu prawa własności albo stanu posiadania. W § 12 wymienia się dodatkowe dane wykazywane w ewidencji. Przepis § 21 rozporządzenia określa dane ewidencyjne dotyczące podmiotów ewidencyjnych oraz innych osób. W świetle tych oraz pozostałych przepisów Nie budzi wątpliwości to, że gromadzenie informacji ewidencyjnych i ich aktualizacja poprzez wprowadzenie ewentualnych zmian należy do obowiązku starosty. Dotyczy to w szczególności danych – ujawnionych w ewidencji - dotyczących prawa własności lub stanu posiadania nieruchomości. Bez naruszenia przepisów p.g.k. oraz cyt. rozporządzenia oraz rozstrzygnął sprawę wywołaną wnioskiem Spółki. Trzeba ponadto wyjaśnić, że ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych określa w art. 1 jakie nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne są wspólnotami gruntowymi. Katalog osób uprawnionych do udziału we wspólnocie ustawodawca wymienia art. 6 i art. 6a ustawy. Według obwiązujących reguł w zakresie kwalifikowania do kręgu osób uprawnionych jest faktyczne korzystanie ze wspólnoty gruntowej. Przepis art. 9 ustawy reguluje kwestię ustalania wielkości udziałów uprawnionych we wspólnocie gruntowej. Przepis art. 14 ust. 1 stanowi, że osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki (art. 18 ust. 2 ustawy). Jedynym podmiotem uprawnionym do zgłoszenia organowi prowadzącemu ewidencję gruntów zmian w wykazie osób uprawnionych i skutecznego spowodowania tym samym wszczęcia postępowania w tym przedmiocie jest zgodnie z art. 18 ust. 2 zarząd spółki (tak NSA w wyrokach z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 1524/19 oraz z dnia 12 maja 2023 r. sygn. I OSK 1172/22). W tym ostatnim wyroku NSA wyjaśnił ponadto, że niezmieniona pozostaje zasada, że wniosek o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów musi być oparty o stosowne dokumenty, z których ta wnioskowana zmiana wynika. Tak jest również w przypadku zgłaszania na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy przez zarząd spółki wniosku dotyczącego zmian wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. W orzecznictwie sygnalizuje się również, że zarząd nie ma prawa do rozszerzania listy uprawnionych do udziału we wspólnocie według własnego uznania. Prawo do udziału we wspólnocie nabywa się z mocy ustawy, która enumeratywnie określa możliwe sposoby nabywania udziału i rozporządzania nim (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. II SA/Rz 1078/19). Podnosi się także, że art. 18 ust. 2 ustawy ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w zakresie zmiany danych dotyczących wspólnoty gruntowej wcześniej wpisanych do ewidencji gruntów (tak WSA w Lublinie w wyroku z dnia 5 marca 2024 r. sygn. III SA/Lu 14/24). Powyższe oznacza, że dane ewidencyjne stanowiące zamknięty katalog informacji ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie podmiotów ujawnionych w prowadzonym przez organ ewidencyjny rejestrze mogą ulegać zmianom, ale nie w każdym przypadku, nawet w sytuacji wystąpienia przez uprawnioną do tego – w świetle ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych – osobę składającą w tej materii wniosek. Sformalizowana i obowiązująca procedura aktualizacji informacji ewidencyjnych wykluczała możliwość uwzględnienia wniosku Spółki z dnia 9 czerwca 2025 r. i dostosowania danych ewidencyjnych poprzez wprowadzenie zmian w wykazie osób uprawionych do udziału we wspólnocie gruntowej w ewidencji gruntów polegających na uwzględnieniu numerowego wykazu ustalonego ostateczną decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 26 stycznia 1970 r. Wprowadzenie liczb porządkowych wykazu nie odpowiadających numerowi wykazu ustalonych ww. decyzją, podyktowanych uporządkowaniem alfabetycznym - nawet bez wniosku Zarządu Spółki – nie może być obecnie skutecznie kwestionowane. Jednolity system prowadzenia ewidencji gruntów i budynków pozwala na usunięcie numerów pozycji z wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Należy wyjaśnić, że stosownie do art. 4 ust. 1a. pkt 2 ustawy p.g.k. dla obszaru całego kraju zakłada się i prowadzi w systemie teleinformatycznym bazy danych, obejmujące zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej, dotyczące ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości). Powyższe oznacza, że nie dokonano istotnych zmian w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. W związku z tym zarzuty i wnioski skargi formułowane na tym tle okazały się niezasadne bowiem numer pozycji nie jest informacją ewidencyjną. Jest nią natomiast sam katalog osób uprawnionych. Spółka nie podnosi jednak okoliczności mających wskazywać na pominięcie w ewidencji osoby uprawnionej, czy też na dokonanie nieprawidłowego wpisu odnośnie wielkości udziału przysługującego takiej osobie. Brak możliwości identyfikacji udziałowca przez Zarząd Spółki tylko z powodu numeru pozycji wykazu nie stanowi prawnej podstawy do wprowadzenia zmiany dany ewidencyjnych, jak tego domagano się we wniosku skarżącej. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano – zgodnie z wnioskiem Spółki – w trybie uproszczonym.