III SA/Lu 60/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Referent stażysta Joanna Stadnik, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. Ś.- G. O. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wstrzymania eksploatacji urządzeń do czasu usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa pracy oddala skargę. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w L. nakazem z dnia [...] listopada 2009 r., Nr rej. [...], nakazał A. Ś., prowadzącemu działalność pod nazwą G. S. A. Ś., podjęcie szeregu wyszczególnionych w odrębnych punktach nakazu działań i czynności. Nakaz obejmował: 1) wstrzymanie eksploatacji przenośników w pomieszczeniu magazynowym do czasu zapewnienia osłon przekładni pasowych spełniającą wymagania przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, uniemożliwiającą włożenie palców rąk w strefę niebezpieczną – miejsce nabiegu paska na koła pasowe oraz skonstruowaną w taki sposób, aby nie mogła być łatwo usuwana lub wyłączana ze stosowania; 2) dokonanie przeglądu obiektów – pomieszczeń pracy znajdujących się w zakładzie pod względem spełnienia przez nie wymogów techniczno-budowlanych; 3) zaprzestanie prowadzenia działalności w obiekcie dawnej suszarni przylegającej do budynku, w którym powstaje część warsztatowa ze względu na zagrożenia o charakterze budowlanym; 4) zaprzestanie prowadzenia wszelkiej działalności w spalonym obiekcie znajdującym się na terenie zakładu w bezpośrednim sąsiedztwie drogi gminnej ze względu na zagrożenia o charakterze budowlanym; 5) wygrodzenie i oznakowanie miejsca niebezpiecznego przed dostępem pracowników i osób postronnych, którym jest obiekt po spaleniu znajdujący się na terenie zakładu w sąsiedztwie drogi gminnej. W odwołaniu od nakazu A. Ś. wniósł o "uchylenie decyzji nakazowych" zawartych pod punktami 1, 3, 4 i 5 nakazu. Odnośnie punktu 1 nakazu odwołujący się podniósł, iż przenośniki w pomieszczeniu magazynowym w dniu kontroli nie były użytkowane i w związku z tym nakaz jest bezzasadny. W zakresie punktu 3 stwierdził, iż w obiekcie dawnej suszarni chmielu nie prowadzi się żadnej działalności od 1995 roku. W dniu kontroli też żadnej działalności nie prowadzono. Odnośnie punktu 4 stwierdził, iż w spalonym obiekcie na terenie gospodarstwa również od 15 lat nie prowadzi się żadnej działalności. W dniu kontroli nie prowadzono działalności. W zakresie punku 5 podniósł, iż nakaz nie precyzuje miejsca niebezpiecznego, w związku z tym konieczne jest określenie, które miejsce niebezpieczne należy wygrodzić i oznakować w spalonym obiekcie. W dniu [...] grudnia 2009 r. Okręgowy Inspektor Pracy w L. wydał decyzję, znak: [...], w sprawie odwołania A. Ś. od nakazu z dnia [...] listopada 2009 r. W osnowie decyzji przedmiot rozstrzygnięcia został określony w następujący sposób: "[...] po rozpatrzeniu odwołania A. Ś. [...] z dnia 01.12.2009 od decyzji Nr 1 nakazu z dnia [...].11.2009 r., nr rej. [...] o treści: 1. Wstrzymać eksploatację przenośników w pomieszczeniu magazynowym do czasu zapewnienia osłon [...]". W rozstrzygnięciu organ postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż podjął swoją decyzję w oparciu o stan faktyczny ustalony przez organ I instancji uwzględniając okoliczność podpisania przez pracodawcę protokołu kontroli bez zastrzeżeń oraz nie powoływania się na nowe okoliczności faktyczne w skierowanym odwołaniu. Poza sporem jest fakt, że w czasie kontroli stwierdzono brak osłon przekładni pasowych przy przenośnikach w pomieszczeniu magazynowym oraz okoliczność, że pracownicy nie wykonywali pracy przy użyciu przenośników. Organ wskazał, iż stosownie do art. 11 pkt 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589, z późn. zm.) w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania wstrzymania eksploatacji maszyn i urządzeń w sytuacji, gdy ich eksploatacja powoduje bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Jak wskazał organ decyzja w tym zakresie powinna zostać wydana w przypadku stwierdzenia bezpośredniego zagrożenia pochodzącego od środowiska pracy a nie od czynnika ludzkiego. Zakres przedmiotowy takiej decyzji dotyczy sytuacji, gdy stan techniczny maszyny czy urządzenia wskazuje na stworzenie bezpośredniego zagrożenia w przypadku ich uruchomienia lub podjęcia pracy. Stan bezpośredniego zagrożenia powstaje z powodu eksploatacji lub ewentualnej eksploatacji maszyny lub urządzenia. W ocenie organu odwoławczego stwierdzenie podczas kontroli, że brak jest osłon przekładni pasowych przy przenośnikach znajdujących się w pomieszczeniu magazynowym uzasadniało wydanie zaskarżonej decyzji. Pracodawca w odwołaniu stwierdził, że przedmiotowe przenośniki nie były użytkowane w dniu kontroli. Nie zostało natomiast wykazane, że maszyny te zostały na trwałe wyłączone z użytkowania. Oznacza to istnienie realnego zagrożenia, które może ziścić się w przypadku każdego, nawet podjętego poza wiedzą i wolą pracodawcy, uruchomienia przenośników. W skardze na powyższą decyzję do sądu administracyjnego A. Ś. wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż podczas kontroli inspektor stwierdził w sposób jednoznacznym potwierdzając to wykonanymi fotografiami, że przenośniki nie były eksploatowane, a osłona była zapewniona, gdyż znajdowała się obok na podłodze. W tej sytuacji skarżący nie może zrozumieć dlaczego został wydany nakaz zapewnienia osłony, skoro taka była zapewniona i można ją było w każdej chwili założyć. Gdyby inspektor przeprowadzający kontrolę wydał decyzję ustną, taką osłonę natychmiast by założono. Brak było podstawy prawnej wstrzymania eksploatacji przenośników, które faktycznie nie były eksploatowane. Nie zachodziła określona w art. 11 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy okoliczność bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, ponieważ urządzenia nie były eksploatowane. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że choć przenośniki nie były w czasie kontroli użytkowane, to jednak pośrednie dowody wskazują, że nie zostały one trwale wyłączone z użytkowania. Organ stwierdził także, że dopełnienie obowiązku określonego w nakazie Inspektora Pracy oznacza zamontowanie osłon na przenośnikach taśmowych zanim nastąpi ich uruchomienie. Na rozprawie w dniu 20 maja 2010 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, iż zarzuty odwołania odnośnie punktu 3 i 4 zostały rozpoznane odrębną decyzją, zaś zarzuty odnośnie punktu 5 również rozpoznano odrębną decyzją. Pełnomocnik złożył kserokopię decyzji dotyczącej rozpoznania odwołania w zakresie punktu 3 i 4 nakazu Inspektora Pracy. Pełnomocnik skarżącego przyznał, że zarzuty odwołania dotyczące punktów 3,4 i 5 zostały rozpoznane odrębnymi decyzjami , które są ostateczne, gdyż nie były składane skargi do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta uchybieniami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej usunięcia z obrotu prawnego. Wykonywanie zadań przez Państwową Inspekcję Pracy odbywa się w szczególności poprzez przeprowadzanie postępowania kontrolnego, które ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń (art. 21 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy). W wyniku ustaleń poczynionych w toku postępowania kontrolnego, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Inspekcji są uprawnione m.in. do nakładania szeregu nakazów podjęcia określonych działań i czynności, wyszczególnionych w art. 11 ustawy, co uczynił organ I instancji nakazem z [...] listopada 2009 r. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-7, wydawane są w formie: 1) pisemnej; 2) stanowiącej wpis do dziennika budowy; 3) ustnej. Ponadto trzeba jeszcze wskazać na art. 12 ustawy, w świetle którego w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przyjęte w ustawie konstrukcje prawne pozwalają na wniosek, że w zależności od ilości stwierdzonych naruszeń przez pracodawcę, działania organu Inspekcji Pracy mogą przejawiać się w formie wydania jednej decyzji obejmującej - w przypadku wielości naruszeń w odrębnych punktach kilka nakazów usunięcia stwierdzonych naruszeń. Możliwa jest też i taka sytuacja, w której organ Inspekcji Pracy wyda co do każdego naruszenia odrębną decyzję zawierającą nakaz usunięcia stwierdzonego naruszenia przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Każda z wyżej przedstawionych koncepcji sporządzania- redakcji decyzji mieści się w granicach prawa, bowiem to czy decyzja będzie składała się z rozstrzygnięcia zawartego w jednym punkcie czy w kilku punktach, jest wyłącznie kwestią techniczną. Bezwzględnie jednak należy przyjąć, że jeśli akt wydany przez organ Inspekcji na podstawie art. 11 w związku z art. 34 ustawy o PIP składać się będzie z kilku punktów, to akt taki będzie zawsze stanowił jedną decyzję w rozumieniu art. 104 KPA. Podobny pogląd wyraził WSA w Szczecinie w wyroku z 25 października 2006 r. (II SA/Sz 710/06; LEX nr 508557), na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów. Przyjęcie odrębnego założenia, że każdy punkt nakazu Inspektora pracy stanowi odrębną decyzję prowadzi do wątpliwości, w jakim zakresie nakaz został zaskarżony, a w jakim stał się ostateczny i może podlegać wykonaniu. W rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych wątpliwości, że organ I instancji jedną decyzją-nakazem nałożył na skarżącego pięć obowiązków usunięcia naruszeń przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy i co do każdego z tych obowiązków wskazał właściwą podstawę prawną. To, że rozstrzygnięcie organu I instancji przybrało formę oddzielnych punktów co do każdego z obowiązków nie zmienia w żaden sposób faktu, że całość stanowi jedną decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 KPA. Należy zwrócić uwagę, że Okręgowy Inspektor Pracy w L. w osnowie decyzji z [...] grudnia 2009 r. przedmiot rozstrzygnięcia określił w następujący sposób: "[...] po rozpatrzeniu odwołania A. Ś. [...] z dnia 01.12.2009 od decyzji Nr 1 nakazu z dnia [...].11.2009 r., nr rej. [...] o treści: 1. Wstrzymać eksploatację przenośników w pomieszczeniu magazynowym do czasu zapewnienia osłon [...]". Oznacza to, że organ odwoławczy błędnie potraktował punkt 1 decyzji inspektora Pracy z [...] listopada 2009 r. jako odrębną decyzję. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji odniósł się tylko do obowiązków nałożonych na skarżącego w punkcie 1 nakazu Inspektora Pracy z [...] listopada 2009 r., błędnie traktując ten punkt jako odrębną decyzję. W ten sposób organ wprowadza wątpliwości co do zakresu obowiązywania pominiętych w swojej decyzji pozostałych punktów nakazu z [...] listopada 2009 r. Dopiero na rozprawie przed sądem administracyjnym wyjaśniono, że pismo dotyczące pozostałych punktów odwołania zostały rozpoznane odrębnymi decyzjami, które stały się ostateczne i nie były skarżone do sądu administracyjnego. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, iż organ dopuścił się niewątpliwie uchybienia proceduralnego. Należy jednak zauważyć, że nie każda wadliwość proceduralna decyzji dostrzeżona przez sąd administracyjny musi skutkować jej uchyleniem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej jako: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stwierdzone uchybienia nie mają charakteru wad kwalifikowanych, określonych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym podstawą uchylenia decyzji mógłby być tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Należy jednak zauważyć, że w świetle tego przepisu uchyleniem decyzji mogą skutkować tylko takie uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to konieczność wykazania, że gdyby do tych uchybień procesowych nie doszło, treść decyzji mogłaby być inna. W ocenie Sądu w badanej sprawie takiego związku pomiędzy zaistniałymi uchybieniami a merytoryczną treścią decyzji nie było. Rozpoznanie odwołania od nakazu Inspektora Pracy z [...] listopada 2009 r. odrębnymi decyzjami nie wpłynęło na merytoryczną poprawność tych rozstrzygnięć, przy czym należy wskazać, że skarga do sądu administracyjnego obejmuje tylko decyzję utrzymującą w mocy punkt 1 nakazu z [...] listopada 2009 r., dotyczący wstrzymania eksploatacji przenośników. Pod względem merytorycznym rozstrzygnięcie w tym zakresie, zawarte w zaskarżonej decyzji Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] grudnia 2009 r., jest zgodne z prawem. W punkcie 1 nakazu z dnia [...] listopada 2009 r. Inspektor Pracy nakazał wstrzymanie eksploatacji przenośników w pomieszczeniu magazynowym do czasu zapewnienia osłon przekładni pasowych spełniającą wymagania przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, uniemożliwiającą włożenie palców rąk w strefę niebezpieczną. Okręgowy Inspektor Pracy zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z [...] grudnia 2009 r. utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Jako podstawy prawne rozstrzygnięcia wskazano: art. 11 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 207 § 2 Kodeksu pracy, § 56 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r., Nr 169, poz. 1650, z późn. zm.) oraz § 15 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy. Pierwszy ze wskazanych przepisów – art. 11 pkt 3 ustawy o PIP uprawnia organy Inspekcji do nakazania wstrzymania eksploatacji maszyn i urządzeń w sytuacji, gdy ich eksploatacja powoduje bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Artykuł 207 § 2 Kodeksu pracy obliguje pracodawcę do ochrony zdrowia i życia pracowników przez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. Wśród szczegółowych obowiązków wymienia m.in. organizowanie pracy w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy. W świetle § 56 ust. 2. rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów BHP urządzenia ochronne przy maszynach szczególnie niebezpiecznych powinny być tak skonstruowane, aby: 1) zdjęcie, otwarcie lub wyłączenie urządzenia ochronnego powodowało natychmiastowe zatrzymanie maszyny bądź jej niebezpiecznych elementów lub niemożliwe było zdjęcie albo otwarcie osłony podczas ruchu osłanianych elementów; 2) ponowne założenie, zamknięcie lub włączenie urządzenia ochronnego nie uruchamiało automatycznie maszyny. Wreszcie w świetle § 15 ust. 3 rozporządzenia w sprawie minimalnych wymagań dotyczących BHP w zakresie użytkowania maszyn, w przypadku wystąpienia ryzyka bezpośredniego kontaktu z ruchomymi częściami maszyn, mogącego powodować wypadki, stosuje się osłony lub inne urządzenia ochronne, które zapobiegałyby dostępowi do strefy zagrożenia lub zatrzymywałyby ruch części niebezpiecznych. Zgodnie z ust. 4 cytowanego przepisu osłony i urządzenia ochronne: 1) powinny mieć mocną (trwałą) konstrukcję; 2) nie mogą stwarzać zagrożenia; 3) nie mogą być łatwo usuwane lub wyłączane ze stosowania; 4) powinny być usytuowane w odpowiedniej odległości od strefy zagrożenia; 5) nie powinny ograniczać pola widzenia cyklu pracy urządzenia; 6) powinny umożliwiać wykonywanie czynności mających na celu zamocowanie lub wymianę części oraz umożliwiać wykonywanie czynności konserwacyjnych, pozostawiając jedynie ograniczony dostęp do obszaru, gdzie praca ma być wykonywana, w miarę możliwości bez zdejmowania osłon i urządzeń zabezpieczających; 7) powinny ograniczać dostęp tylko do niebezpiecznej strefy pracy maszyny. Argumentacja skarżącego, podnoszona zarówno w odwołaniu, jak i skardze do sądu administracyjnego, sprowadza się do wywodzenia, że przenośniki nie były eksploatowane, a osłona była zapewniona, gdyż znajdowała się obok na podłodze, w związku z czym nie zachodziły przesłanki do wydania nakazu wstrzymania eksploatacji urządzenia. Argumenty skarżącego pozostają gołosłowne, nie odnoszą się do zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, w postaci protokołu kontroli wraz ze zdjęciami dokumentującymi stan urządzeń. Nadmienić przy tym należy, że w samym protokole kontroli, podpisanym przez skarżącego jest zawarte pouczenie co do możliwości zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w protokole. Żadne takie zastrzeżenia nie zostały zgłoszone, choć skarżący miał możliwość kwestionowania ustaleń kontrolujących co do sposobu zabezpieczenia przekładni pasowych. Dopiero w piśmie procesowym z 4 marca 2010 r. skierowanym do Sądu skarżący podnosi, iż podczas wręczania nakazu zgłaszał, iż nie zgadza się z zarzutami i zapowiadał odwołanie. Skarżący osobiście jednak podpisał protokół kontroli i nic nie stało na przeszkodzie w złożeniu pisemnych zastrzeżeń, o czym jasno stanowiło pouczenie na dokumencie. Jak słusznie wywiódł organ odwoławczy poza sporem był fakt, że w czasie kontroli stwierdzono brak osłon przekładni pasowych. Fakt, iż przenośniki nie były używane w dniu kontroli nie uzasadniał niezastosowania art. 11 pkt 3 ustawy o PIP, skoro, jak trafnie wskazuje organ w uzasadnieniu, nie zostało wykazane, że maszyny zostały na trwałe wyłączone z użytkowania. Oznacza to istnienie realnego zagrożenia, które może się ziścić w przypadku każdego, nawet podjętego poza wiedzą i wolą pracodawcy, uruchomienia przenośników. Należy przy tym zwrócić uwagę na różnicę pomiędzy zastosowaniem nakazów o których mowa w art. 11 pkt 2 i 3 ustawy o PIP. Zgodnie z pkt 2 tego przepisu organy Inspekcji mogą nakazać wstrzymanie prac lub działalności, gdy naruszenie powoduje bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia pracowników lub innych osób wykonujących te prace lub prowadzących działalność; skierowania do innych prac pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy wbrew obowiązującym przepisom przy pracach wzbronionych, szkodliwych lub niebezpiecznych albo pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy przy pracach niebezpiecznych, jeżeli pracownicy ci lub osoby nie posiadają odpowiednich kwalifikacji. W sytuacji, gdyby przedmiotowe urządzenie, niespełniające wymagań BHP, było użytkowane w dniu kontroli, obowiązkiem organów byłoby wydanie nakazu na podstawie art. 11 pkt 2, a nie pkt 3, który został prawidłowo zastosowany w okolicznościach sprawy. W ocenie sądu uzasadnienie zastosowania art. 11 pkt 3 ustawy o PIP w świetle stwierdzonych uchybień wobec wymagań przepisów BHP jest przekonujące, logiczne i spójne, a argumentacja skarżącego nie obala ustaleń faktycznych, na których oparł się organ. Sąd administracyjny zobowiązany jest dokonać z urzędu kompleksowej oceny zaskarżonej decyzji, także pod kątem ewentualnych uchybień nie wskazanych w skardze. Analizując zaskarżony akt, Sąd nie dostrzegł jednak takich wadliwości decyzji, które musiałyby skutkować jej uchyleniem. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.