III SA/Lu 600/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B. H. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za 2012r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] maja 2012 r., nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Zaskarżoną do sądu decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. L. Komendant Wojewódzki Policji w L., po rozpatrzeniu odwołania B. H., utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w B. P. z dnia [...] maja 2012 r., w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na rok 2012. Jak wynika z uzasadnienia, decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2007 r. B. H. został zwolniony ze służby w Policji. Po rozpoznaniu odwołania, rozkazem z dnia [...] lipca 2011 r. L. Komendant Wojewódzki Policji w L. uchylił powyższy rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia i ustalił ją na dzień 2 lutego 2008 r. W wyniku skargi B. H., obydwa rozkazy zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2011 r. (sygn. akt: III SA/Lu 436/11). W efekcie uprawomocnienia się wyroku B. H. został przywrócony do służby, w związku ze zgłoszeniem przez niego gotowości do podjęcia służby. W dniu 13 kwietnia 2012 r. B. H. złożył oświadczenie mieszkaniowe stanowiące podstawę ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu za rok 2012. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Komendant Miejski Policji w B. P.j odmówił skarżącemu przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za rok 2012, argumentując, iż w okresie od dnia zwolnienia do dnia 20 lutego 2012 r. pozostawał poza służbą, a więc na dzień 1 stycznia 2012 r. nie był funkcjonariuszem Policji, stąd też brak podstaw prawnych do przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za 2012 r. We wniesionym odwołaniu B. H. zakwestionował sposób interpretacji przepisów dotyczących równoważnika przyjęty przez organ I instancji. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. L. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołał się na przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919, ze zm.; dalej jako: rozporządzenie w sprawie równoważnika). W ocenie organu, w świetle tych przepisów rozpatrując oświadczenie mieszkaniowe stanowiące podstawę do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, należy dokonać oceny uprawnień wnioskodawcy na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego. W rozpatrywanej sprawie należy ustalić w pierwszej kolejności, czy na dzień 1 stycznia 2012 r. B. H.z był funkcjonariuszem Policji, a dopiero w dalszej kolejności czy posiadał tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego. W dalszej kolejności organ przywołał treść art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, w świetle którego uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Powołując się na stanowisko orzecznictwa organ wywiódł, iż instytucja przywrócenia do służby polega na ponownym zatrudnieniu na warunkach sprzed zwolnienia, nie zaś na uznaniu zwolnionego funkcjonariusza za będącego w służbie w okresie od daty zwolnienia do dnia uprawomocnienia się orzeczenia o przywróceniu do służby. W badanej sprawie ponowne przyjęcie B. H. do służby nastąpiło z datą uprawomocnienia się wspomnianego wyżej wyroku WSA w Lublinie z 15 listopada 2011 r., tj. z dniem 21 lutego 2012 r. Oznacza to, że na dzień 1 stycznia 2012 r. nie był funkcjonariuszem Policji i nie nabył uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Interpretację tą potwierdzają art. 42 ust. 5 i 6 ustawy o Policji, określające świadczenia i uprawnienia, jakie przysługują policjantowi za okres pozostawania poza służbą. W katalogu tym nie wymienia się art. 91 ust. 1 ustawy, stanowiącego podstawę przyznania równoważnika za remont lokalu. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję z [...] czerwca 2012 r. B. H. zakwestionował dokonaną przez organy wykładnię przepisów stanowiących podstawę przyznania równoważnika. W jego ocenie określone w ustawie i rozporządzeniu przesłanki przyznania świadczenia nie uzależniają wypłaty równoważnika od obowiązku pozostawania w służbie tylko w jednym dniu w roku – 1 stycznia. Skoro skarżący w chwili, gdy składał oświadczenie majątkowe, był policjantem i nadal nim jest, oraz na dzień 1 stycznia 2012 r. spełniał warunki do przyznania równoważnika, tj. posiadał dom jednorodzinny, a jednocześnie nie zachodziła żadna z przesłanek negatywnych przyznania świadczenia, nie było podstaw do odmowy przyznania równoważnika. W odpowiedzi na skargę L. Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest dotknięta uchybieniami, które nie pozwalają na jej utrzymanie w obrocie prawnym. Ponadto, ponieważ analogicznymi uchybieniami dotknięta jest również decyzja wydana w pierwszej instancji, tj. decyzja Komendanta Miejskiego Policji w B. P. z dnia [...] maja 2012 r., należało uchylić również i to rozstrzygnięcie, działając na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Świadczenie to przyznawane jest funkcjonariuszowi na jego wniosek. W świetle obowiązujących przepisów ustawy o Policji i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, postępowanie w sprawie przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego jest dwuetapowe. Właściwy organ, w sytuacji gdy funkcjonariusz składa pierwsze oświadczenie mieszkaniowe, wydaje decyzję o przyznaniu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Następnie zaś funkcjonariusz składa co roku oświadczenia majątkowe, które "służą jedynie określeniu wysokości wypłacanego w danym roku świadczenia oraz weryfikacji danych zawartych w decyzji" (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1969/11). Z akt sprawy wynika, że po ponownym przyjęciu do służby B. H. dnia 13 kwietnia 2012 r. złożył wniosek o przyznanie mu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Skarżący uprawnienia do pomocy nie wywodzi, wbrew sugestiom organu z faktu przywrócenia go do służby w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2011r., uchylającym rozkaz personalny o zwolnieniu go ze służby, ale ze spełnienia przesłanek materialnoprawnych wynikających z ustawy o Policji i rozporządzenia w sprawie równoważnika. Na dzień złożenia wniosku był funkcjonariuszem policji oraz posiadał prawo do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego), zajmowanego wspólnie z rodziną. Podstawowym argumentem, który zadecydował o odmowie przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy był fakt, iż według stanu na dzień 1 stycznia 2012 roku nie był on policjantem. Stanowisko swoje organ uzasadniał treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie równoważnika, zgodnie z którym ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, oraz do liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego. Zdaniem Sądu organ niewłaściwie zinterpretował ten przepis pomijając całkowicie uregulowania zawarte w pozostałych ustępach § 3 i § 2 tego rozporządzenia oraz w ustawie o Policji. Stosownie do ustępu 1 § 3 wysokość równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowi iloczyn liczby norm zaludnienia należnych policjantowi oraz członkom jego rodziny i kwoty 111,30 zł. Kwota równoważnika, o której mowa w ust. 1, po dokonaniu corocznej waloryzacji o prognozowany w ustawie budżetowej na dany rok wskaźnik średniorocznego wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem podlega zaokrągleniu do pełnych dziesiątek groszy (ust. 3). Podstawę waloryzacji stanowi kwota równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego obowiązująca w roku poprzedzającym rok, w którym waloryzacja następuje (ust. 4). Oznacza to, że właściwy organ ustalając wysokość równoważnika musi ponadto dysponować aktualnymi danymi dotyczącymi zajmowanego przez policjanta lokalu, jak i stanu jego rodziny. Dlatego, według sądu przepis wykonawczy wskazał datę 1 stycznia jako tę, według której określa się powyżej wskazane, skonkretyzowane dane dotyczące policjanta któremu przysługuje równoważnik. Takie dane dostarcza oświadczenie mieszkaniowe składane co roku, według wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia. Służy ono tylko określeniu wysokości wypłaconego w konkretnym roku świadczenia oraz weryfikacji danych zawartych w decyzji o przyznaniu równoważnika. Paragraf 2 rozporządzenia w sprawie równoważnika, wskazuje negatywne przesłanki otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu, które są następujące: 1) w razie podnajmowania lokalu, o którym mowa w § 1 ust. 1 pkt 1-4, w całości lub jego części 2) jeżeli policjant lub jego małżonek otrzymuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, równoważnika funkcjonariuszowi się nie przyznaje. Natomiast art. 91 ust 1 ustawy o Policji wskazuje przesłanki pozytywne jakie ma spełnić funkcjonariusz by otrzymać taką pomoc. Wśród tych enumeratywnie wymienionych przesłanek nie ma wymienionego terminu, według którego ma nastąpić ocena istnienia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, nie wskazano również terminu do którego można ubiegać się w danym roku o tę pomoc. Ponadto w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz doktrynie prawa konstytucyjnego panuje jednoznaczny pogląd, iż zakres podmiotowy ustawy oraz prawa i obowiązki jej adresatów jako podstawowe dla każdej ustawy nie mogą być przekazane do unormowania aktem wykonawczym. Trybunał Konstytucyjny, wielokrotnie przypominał, że "rozporządzenie ma charakter aktu wykonawczego wydawanego na podstawie ustawy i w celu jej wykonania. Oznacza to m.in., że: po pierwsze, rozporządzenie powinno być wydane na podstawie wyraźnego, tj. nie opartego na domniemaniu ani wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, w celu wykonania ustawy; po drugie, akt ten oprócz niesprzeczności z aktem ustawodawczym, na podstawie którego został wydany, nie może też być sprzeczny z normami konstytucyjnymi, a także z wszelkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia; po trzecie, jeżeli rozporządzenie ma określić tryb postępowania, to powinno to zrobić tak, aby zachowana była spójność z postanowieniami ustawy; po czwarte, brak stanowiska ustawodawcy w danej sprawie musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej" (wyrok z 29 czerwca 2004 r., sygn. akt U 1/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 60, s. 773). Rozporządzenie nie może ponadto normować spraw uregulowanych bezpośrednio w ustawie ani też spraw nieprzekazanych przez ustawę do unormowania w drodze rozporządzenia. W związku z tym nie jest dopuszczalne uregulowanie zakresu czasowego ubiegania się o uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w akcie podustawowym, skoro ustawa takich ograniczeń nie wprowadza, ani nie upoważnia organu wykonawczego do wydania takiego unormowania. Uchylenie decyzji wydanych w obydwu instancjach powoduje, że sprawa powinna być ponownie rozpatrzona przez Komendanta Miejskiego Policji w B. P. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą związane oceną prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu (art. 153 p.p.s.a.). To zaś oznacza, że powinny jeszcze raz rozpatrzyć wniosek B. H. o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, mając na uwadze przepisy ustawy o Policji oraz rozporządzenia w sprawie równoważnika. Z przytoczonych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.