III SA/Lu 600/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L., po rozpoznaniu wniosku M. N., odmówił umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, w części finansowanej przez płatnika składek (za pracowników) w łącznej kwocie 22.142,29 zł, a także odsetek od tego zadłużenie w kwocie 43.602,94 zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionym od powyższej decyzji M. N. podniosła, że jest matką samotnie wychowującą dziecko, nie posiada żadnego źródła dochodu oprócz alimentów i zasiłku z pomocy społecznej, nie ma możliwości uregulowania zadłużenia z tytułu składek, nie ma też żadnego majątku, z którego można byłoby wyegzekwować należności. Postępowanie egzekucyjne jest w związku z tym bezskuteczne. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], Zakład utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że wniosek o umorzenie obejmuje zadłużenie nie podlegające umorzeniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551). W dalszej kolejności organ wskazał, że objęte postępowaniem zadłużenie dotyczy wyłącznie składek za pracowników (w części finansowanej przez płatnika), w związku z tym wniosek należy rozpatrzeć pod kątem przesłanek umorzenia należności w postaci całkowitej ich nieściągalności, określonych w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585, ze zm.; dalej jako: u.s.u.s.). W ocenie organu przesłanki całkowitej nieściągalności zadłużenia nie zostały spełnione. Zadłużenie jest objęte postępowaniem prowadzonym przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w L. i nie zostało wydane postanowienie o jego umorzeniu wskutek braku majątku. Dopiero umorzenie postępowania egzekucyjnego powoduje spełnienie przesłanki wynikającej z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Nie został także spełniony warunek całkowitej nieściągalności wynikający z punktu 3, tj. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Pomimo zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w sprawie wnioskodawczyni nie stwierdzono braku możliwości przeniesienia odpowiedzialności za powstałe zadłużenie. Z uwagi na wysokość zadłużenia nie zostały spełnione przesłanki określone w punktach 4a (wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym) oraz 6 (jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne). W ocenie organu w sprawie nie mają zastosowania pozostałe przesłanki całkowitej nieściągalności, określone w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2 i 4 u.s.u.s. Wykluczenie przesłanki całkowitej nieściągalności skutkuje w konsekwencji brakiem podstaw do umorzenia należności. Ponadto nawet istnienie przesłanki całkowitej nieściągalności zadłużenia nie obliguje organu do umorzenia należności, skoro art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Podstawa do umorzenia należności powinna mieć zastosowanie tylko do tych dłużników, którzy przekonają o wykorzystaniu w pełni zdolności do pracy i aktywnej postawie w poszukiwaniu źródeł środków finansowych na spłatę swoich zobowiązań. W skardze do sądu administracyjnego M. N. podniosła, że w jej przypadku spełnione są przesłanki umorzenia należności, ponieważ brak jest jakiegokolwiek majątku, z którego można byłoby prowadzić egzekucję. Prowadzone postępowanie egzekucyjne jest całkowicie bezskuteczne ze względu na fakt, że skarżąca nie dysponuje źródłem jakiegokolwiek dochodu, nie posiada żadnego majątku, z którego egzekucja byłaby możliwa. Jedynie środki finansowe, jakie otrzymuje to alimenty na małoletniego syna oraz zasiłki z pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu organ administracji publicznej dopuścił się naruszeń prawa, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Organ wadliwie zinterpretował i błędnie zastosował art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a także niewłaściwie ocenił materiał dowodowy zebrany w sprawie i w konsekwencji wadliwie ocenił fakty kluczowe dla rozstrzygnięcia. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności (Dz. U. nr 141, poz. 1365) przewidują dwie podstawowe sytuacje, w których może nastąpić umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Pierwszą jest wystąpienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności, przy czym sytuacje kwalifikowane jako całkowita nieściągalność składek określa art. 28 ust. 3 ustawy. Po drugie, z art. 28 ust. 3a ustawy wynika, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w tej sytuacji precyzuje wskazane wyżej rozporządzenie w sprawie umarzania należności. Należy stwierdzić, że organ prawidłowo rozpoznał wniosek skarżącej tylko w kontekście możliwości umorzenia należności wobec całkowitej ich nieściągalności. W przypadku osób będących jednocześnie płatnikami składek rozróżnia się należności z tytułu składek za ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek (osoby prowadzące działalność gospodarczą – "za siebie") oraz za ubezpieczonych niebędących jednocześnie płatnikami składek ("za pracowników"). Te pierwsze mogą podlegać umorzeniu zarówno na podstawie art. 28 ust. 1–3 u.s.u.s., jak i na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Natomiast te drugie mogą być umarzane jedynie na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. Składki płacone przez płatnika w części finansowanej przez ubezpieczonych, niebędących płatnikami (składki "za pracowników") w ogóle nie mogą być umarzane ani rozkładane na raty, co wynika z treści art. 30 u.s.u.s, wyłączającego stosowanie art. 28 i 29. Z kolei zgodnie z utrwaloną już linia orzeczniczą, odsetki od należności z tytułu składek – zarówno za ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, jak i za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek i to również w części finansowanej przez tychże ubezpieczonych także podlegają umorzeniu, z tym że tak jak w przypadku samych składek odsetki od składek za ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek podlegają umorzeniu zarówno na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s., jak i art. 28 ust. 3a u.s.u.s., natomiast odsetki od składek za ubezpieczonych niebędących jednocześnie płatnikami składek – wyłącznie na podstawie art. 28 ust. 1 -3 u.s.u.s. Z akt sprawy wynika, że w zakresie obejmującym umorzenie należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek (pracowników) Zakład umorzył postępowanie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] i decyzja ta stała się ostateczna, gdyż skarżąca nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zasadniczy problem w sprawie sprowadza się do tego, czy organ właściwe ocenił stan faktyczny pod katem zaistnienia przesłanek świadczących o całkowitej nieściągalności należności. W ocenie sądu organ popełnił w tym zakresie istotne błędy, które muszą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Niesporne jest, że w sprawie nie zachodzą przesłanki opisane w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2 i 4 u.s.u.s., a więc związane ze śmiercią dłużnika, ogłoszeniem upadłości lub postępowaniem likwidacyjnym. Wysokość zaległości jest ewidentnie wyższa od kosztów upomnienia (art. 28 ust. 3 pkt 4a). Według twierdzeń organu, w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w L., nie wydano postanowienia o jego umorzeniu wskutek braku majątku. Twierdzenie to trudno zweryfikować, gdyż w aktach przekazanych do sądu brak jest jakichkolwiek dokumentów związanych z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym. Tym niemniej skarżąca twierdzenia tego nie kwestionuje, zatem sąd nie ma podstaw do podważania jego wiarygodności. Istotne wątpliwości budzi prawidłowość oceny przez organ przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 u.s.u.s. Zgodnie z punktem 3, przesłanką całkowitej nieściągalności jest sytuacja, w której nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Argumentacja organu w tym zakresie jest nader lakoniczna, sprowadza się do suchego stwierdzenia, że pomimo zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej u skarżącej nie stwierdzono braku możliwości przeniesienia odpowiedzialności za powstałe zadłużenie. Z kolei w przekazanych do sądu aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących postępowania egzekucyjnego, a skarżąca cały czas konsekwentnie twierdzi, że egzekucja jest bezskuteczna, gdyż nie ma ani dochodów, ani majątku, z którego można wyegzekwować skutecznie należności. Ponadto pozostaje w gospodarstwie domowym z małoletnim synem, nie ma więc możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie. Ustawa systemowa nie precyzuje przesłanki "braku majątku, z którego można egzekwować należności". Należy zwrócić uwagę, że do braku majątku odwołuje się inna przesłanka całkowitej nieściągalności – wskazana w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., zgodnie z którym naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Założenie racjonalności prawodawcy, który nie wprowadza do systemu prawnego norm pokrywających się co do zakresu zastosowania (hipotezy) wymaga dokonania rozróżnienia przesłanek z punktu 3 i 5. O ile w przypadku przesłanki wskazanej w punkcie 5 konieczne jest formalne stwierdzenie braku majątku przez organ egzekucyjny, o tyle w przypadku przesłanki z punktu 3 ocena braku majątku, z którego można egzekwować należności, należy do organu orzekającego w przedmiocie umorzenia. Należy przy tym przyjąć, że ustalenie to powinno nastąpić w oparciu o wszelkie dopuszczalne prawnie dowody. Argumentacje tą wzmacniają poglądy orzecznictwa, w świetle których samo powoływanie się przez organ na fakt wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest absolutnie niewystarczające do wykazania, że nie występuje całkowita nieściągalność należności, o której mowa w art. 28 u.s.u.s. (wyrok WSA w Opolu z 18 stycznia 2012 r., I SA/Op 503/11, LEX nr 1109650). Organ oceniając przesłankę z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. w ogóle nie brał pod uwagę sytuacji finansowej i majątkowej skarżącej, pomimo podnoszonych przez nią argumentów w tym zakresie. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że ta sytuacja jest bardzo zła i może potencjalnie świadczyć o spełnieniu analizowanej przesłanki całkowitej nieściągalności. Konkretnych i przesądzających ustaleń w tym zakresie powinien jednak dokonać nie sąd administracyjny, lecz organ. Brak jakiejkolwiek analizy sytuacji finansowej i majątkowej strony pod kątem przesłanki całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 3 pkt 3 świadczy o naruszeniu przez Zakład tego przepisu i musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Należy jedynie ogólnie wskazać, że skarżąca konsekwentnie w toku postępowania podawała, że jej dwuosobowe gospodarstwo domowe utrzymuje się z alimentów na małoletniego syna oraz zasiłków z pomocy społecznej. Jak wynika z art. 10 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dochody tego typu nie podlegają egzekucji. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej skarżąca stwierdziła, że nie posiada żadnych elementów majątku ruchomego lub nieruchomego. Dodatkowo ma zadłużenie wobec urzędu skarbowego oraz z tytułu zaciągniętego kredytu (miesięczna rata spłaty ok. 250 zł). Okoliczności te powinien wziąć pod uwagę organ analizując wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Wątpliwości budzi również ocena przez organ przesłanki wymienionej w art. 28 ust. 3 pkt 6, zgodnie z którym jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ analizuje ją jedynie poprzez odniesienie do kwoty zadłużenia figurującego na koncie skarżącej. Jest to argumentacja chybiona, bowiem nawet bardzo duże zadłużenie nie wpływa w żaden sposób na ocenę, czy postępowanie egzekucyjne przyniesie jakikolwiek efekt, przynajmniej w postaci ściągnięcia kwot przekraczających koszty egzekucyjne. Ocena tej przesłanki powinna odwoływać się nie do wielkości istniejącego zadłużenia, ale do oceny stanu majątkowego zobowiązanego. Rolą organu jest ocena, czy sytuacja finansowa i stan majątkowy zobowiązanego pozwalają na rozsądne przypuszczenia, że w toku egzekucji uda się uzyskać kwoty przekraczające koszty egzekucji. Od oceny tej organ całkowicie uchylił się, co oznacza błędne zastosowanie art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Wytknięte uchybienia organu muszą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Organ dopuścił się zarówno naruszenia art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 u.s.u.s., jak i art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z jednej strony źle zinterpretował przepisy stanowiące podstawę umarzania należności, nie rozważając w pełni wszystkich przesłanek, które powinny być wzięte pod uwagę, z drugiej, w konsekwencji, organ nie wyjaśnił okoliczności, które mogą mieć kluczowe znaczenie dla sprawy, dotyczących przesłanek pozwalających na umorzenie należności. Odnosząc się do argumentów organu dotyczących uznaniowego charakteru decyzji w przedmiocie umarzania należności należy stwierdzić, że uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu. Działając w oparciu o uznanie organ musi opierać się na prawidłowo interpretowanych i stosowanych przepisach prawa materialnego, które tworzą granice uznania oraz zachować wszystkie standardy proceduralne. Za kluczowe w przypadku decyzji uznaniowych uznaje się w szczególności przestrzeganie wynikającego z zasady prawdy materialnej nakazu wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Wybór rozstrzygnięcia dokonany przez organ w ramach uznania administracyjnego może być zaakceptowany jako zgodny z prawem tylko wówczas, gdy będzie się opierał na w pełni wyjaśnionych okolicznościach faktycznych sprawy oraz gdy będzie zgodny z nakazem należytego wyważenia interesu publicznego i indywidualnego w konkretnie rozpatrywanym przypadku. W sytuacji, kiedy organ źle zinterpretował niektóre przesłanki całkowitej nieściągalności należności (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.) i pozostawił niewyjaśnionymi istotne okoliczności sprawy, nie można mówic o prawidłowym zastosowaniu uznania administracyjnego. Uchylenie zaskarżonej decyzji rodzi po stronie organu konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Przeprowadzając ponownie postępowanie organ powinien jeszcze raz, tym razem wszechstronnie rozważyć przesłanki umorzenia należności określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., w zakresie wytkniętych wyżej błędów. Wszelkie rozważania w tym względzie powinny znaleźć pełny wyraz z uzasadnieniu decyzji. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Sąd pomimo uwzględnienia skargi nie określił, stosownie do art. 152 p.p.s.a., czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, gdyż było to bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że przedmiotem skargi jest decyzja odmowna, a więc nie podlegająca wykonaniu.