I SA/Op 503/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kuczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marta Wojciechowska Sędzia WSA Anna Wójcik Protokolant st. inspektor sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 października 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i na Fundusz Pracy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął w dniu 21.02.2011r. wniosek A.M. o umorzenie należności z tytułu składek oraz umorzenie należności wynikających z odsetek za zwłokę, opłat administracyjnych i sądowych. Działająca jako pełnomocnik wnioskodawcy - matka A.M.złożyła w organie szereg dokumentów , które jej zdaniem uzasadniały wniosek. Po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał w dniu 07.06.2011r. decyzję nr [...] odmawiającą umorzenia należności, bowiem nie dopatrzył się przesłanek, które uzasadniałyby umorzenie zaległości. Nie zgadzając się z powyższą decyzją w piśmie z dnia 22-06-2011r. pełnomocnik strony A.M. zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik podnosiła, iż w stosunku do zobowiązanego zachodzi całkowita nieściągalność zobowiązań, bowiem istniejące zaległości są niemożliwe do wyegzekwowania. Sam fakt , że prowadzona jej egzekucja nie daje jeszcze podstaw do twierdzenia , że brak jest bezskuteczności postępowania egzekucyjnego. W ciągu dwóch lat od wszczęcia egzekucji nie wyegzekwowano żadnych kwot na poczet zaległości. Podobnie przedstawia się sytuacja wnioskodawcy w stosunku do pozostałych wierzycieli. A.M. pozostaje na wyłącznym utrzymaniu matki. Zły stan zdrowia wnioskodawcy wykazany dokumentacją medyczną , a co za tym idzie brak możliwości uzyskiwania dochodów z pracy powoduje, że nie jest on w stanie wywiązać się z istniejących zobowiązań. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik dołączyła dalsze dokumenty, które uzasadniały jej zdaniem umorzenie zaległości. W tym dokumentację medyczną syna, kserokopię decyzji Powiatowego Urzędu Pracy uznającą A.M.za osobę bezrobotna , bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych a także pism i wezwań do zapłaty, które wskazują , że wnioskodawca nie reguluje zaległych należności. Przedstawiła również postanowienie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w O. z dnia 27.06.2011 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu ponownie rozpoznał wniosek dotyczący umorzenia należności uznając, że zaskarżoną decyzję z dnia 7.06.2011 r. należy utrzymać w mocy. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ powołując się na art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( tj. Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm. ) stwierdził, że należności z tytułu składek mogą być umorzone tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W rozpatrywanej sprawie zdaniem organu całkowita nieściągalność nie zachodziła, bowiem postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone a jedynie środek egzekucyjny okazał się nieskuteczny. Nie ma podstaw aby uznać, że dalsze prowadzenie egzekucji będzie równie nieskuteczne. Ustawowym obowiązkiem Zakładu jest wykorzystanie wszystkich możliwych środków celem wyegzekwowania zaległości. Organ wskazał, iż zbadał przesłanki umorzenia zaległości zgodnie z art. 28 ust. 3a cyt. wyżej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który pozwala w uzasadnionych przypadkach pomimo braku całkowitej nieściągalności na ich umorzenie. Na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 28 ust 3b ustawy Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365) określił przypadki, w których organ może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli ubezpieczony wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Są to w szczególności sytuacje, w których opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności a także przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Według ustaleń organu w sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia. Organ na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że wszelkie koszty związane z utrzymaniem wnioskodawcy ponosi jego matka. Oparł swoje twierdzenie na przedstawionej dokumentacji w tym kopiach rachunków . W protokole zapoznania strony z zebranym materiałem dowodowym matka zobowiązanego jako pełnomocnik wnioskodawcy oświadczyła, że A.M. jest na wyłącznym jej utrzymaniu i że pokrywa ona wszelkie rachunki związane z opłatami i bieżącym utrzymaniem. Biorąc to pod uwagę organ zauważa, że wnioskodawca nie ponosi żadnych kosztów związanych z utrzymaniem. Ponadto jak wynika z karty informacyjnej sporządzonej przez MOPS w O. zobowiązany nie korzystał jak również nie korzysta z żadnej formy pomocy Ośrodka. Stwierdził organ, że zobowiązany nie ponosił strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innych nadzwyczajnych zdarzeń powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby go pozbawić możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Następną analizowaną przez organ przesłanką było wystąpienie przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. A.M. jak wynika z przedstawionych dokumentów do dnia 02.08.2011r. przebywał w Wojewódzkim Specjalistycznym Zespole Neuropsychiatrycznym w O. na leczeniu. W dniu 20.09.2011r. Lekarz Orzecznik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał orzeczenie, z którego wynika, iż całkowita niezdolność A.M., do pracy powstała od dnia 09.02.2011r. i obowiązuje do dnia 30.09.2012r. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę okres niezdolności zobowiązanego do pracy, umorzenie wnioskowanych należności byłoby na obecnym etapie przedwczesne i nie do przyjęcia. Ponadto wnioskodawca ubiega się o przyznanie świadczenia rentowego, co może przyczynić się do poprawy jego sytuacji finansowej. Decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W skardze A.M. wnosił o uchylenie decyzji i wydanie orzeczenia zgodnego z wnioskiem. W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumentację przedstawioną we wniosku. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wnosił o oddalenie skargi przedstawiając argumenty tożsame ze wskazanymi w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1) a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej - p.p.s.a., sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Powyższe oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). Sąd nie jest władny do wydawania rozstrzygnięć merytorycznych w zakresie decyzji uznaniowych będących w gestii organów administracji . Decyzja administracyjna wydana przez ZUS w przedmiocie umorzenia zaległości ma charakter uznaniowy ale to oznacza, że nie może być ona całkowicie dowolna. System kontroli takiej decyzji przez sąd sprowadza się wyłącznie do kontroli jej legalności, a więc sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola sądu obejmuje badanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem a mianowicie czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności. W ocenie Sądu wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm./ należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Z treści ust. 2 wynika, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Zgodnie z ust. 3 całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926, z późn. zm.), 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a)wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wskazany wyżej przepis art. 28 ust. 3a stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Tak więc w przypadku odmowy umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są przesłanki sformułowane w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b cyt. ustawy. Zawarte w art. 28 ust. 3 ustawy wyliczanie przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia należności. Organ stwierdził, iż w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia brak jest podstaw do umorzenia wnioskowanych należności, bowiem nie zachodzi całkowita nieściągalność , ponieważ wszczęte zostało wobec Skarżącego postępowanie egzekucyjne. Wprawdzie nie odnotowano żadnej wpłaty jednak postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone i być może w przyszłości egzekucja stanie się skuteczna. Dalej organ stwierdził, że Skarżący pozostaje bez jakichkolwiek środków do życia i utrzymywany jest wyłącznie przez matkę A.M.. Orzeczenie organów, iż Skarżący nie spełnia przesłanek do umorzenia zaległości w świetle dokonanych przez organy ustaleń pozostaje w sprzeczności z zasadami doświadczenia życiowego i logiki. Zdaniem Sądu, ten błąd w ocenie zebranego materiału dowodowego może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji mimo, że poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, oparte zostało na nieprawidłowej ocenie zebranego materiału dowodowego. Trzeba sobie zadać pytanie, czy w opisanej przez organ sytuacji Skarżącego można mieć jeszcze wątpliwości co do bezskuteczności egzekucji ? Organ w dużej mierze oparł rozstrzygnięcie o zdarzenie przyszłe i niepewne jakim jest być może uzyskanie przez Skarżącego w przyszłości renty. Samo powoływanie się przez organ na fakt, wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest absolutnie niewystarczające do wykazania, że nie występuje całkowita nieściągalność należności, o której mowa w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W ciągu dwóch lat od wszczęcia egzekucji nie wyegzekwowano żadnych kwot na poczet zaległości. Niewątpliwie również nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można wyegzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie. Zdaniem Sądu, na podstawie analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, organy nie dopełniły formalności wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej Skarżącego . Wprawdzie to wnioskujący winien wykazać , że znajduje się w wyjątkowej sytuacji majątkowej i rodzinnej powodującej, że nie jest w stanie opłacać zaległych należności to jednak obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie prowadzącym postępowanie. Skarżący jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą był płatnikiem składek na swoje ubezpieczenie społeczne. W tej sytuacji przy umarzaniu nieopłaconych należności nie stosuje się wymogu zaistnienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, lecz zawsze ocenia niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności, z uwzględnieniem jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Szczególnie wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej strony i ustalenie, czy zapłata składek, rzeczywiście może zagrozić egzystencji, ma znaczenie z punktu widzenia przesłanki określonej w cyt. wyżej § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne . Zgodnie z przywołanym przepisem zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Tak więc pozbawienie zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, musi być zawsze przedmiotem oceny wpływającej na wynik sprawy. Brak jakichkolwiek środków finansowych jak również majątku ruchomego i nieruchomego już samo w sobie wskazuje na niemożność zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych Skarżącego. Bez pomocy matki egzystencja skarżącego w ogóle nie byłaby możliwa. Pojęcia użyte w § 3 cyt. rozporządzenia są nieostre to zaś wymaga od organu precyzyjnej oceny okoliczności w konkretnej sprawie. Ocena taka musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria , zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości na co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15.12.2006 r. o sygn. III SA/Wa 2994/06 . Przepisy nie wyjaśniają co należy uważać za zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, jednak dokonując wykładni gramatycznej należy przyjąć, że chodzi tu o niezbędne minimum. Skarżący na etapie postępowania odwoławczego wskazywał na swoją trudną sytuację materialną , wyraźnie akcentując, że zapłata zaległych składek jest wręcz niewykonalna więc wynik badania dotyczący tego, czy opłacenie składek zagraża egzystencji jest oczywisty . Organy nie wyliczyły swoistego progu zapewniającego minimum egzystencji. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 02.12.2010 r. o sygn. akt II GSK 1036/09 Sąd uznał, że sytuacja, w której zapłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez skarżącego pozbawionego możliwości zaspokajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocowych państwa nie jest zgodna z interesem publicznym. Pozostaje jeszcze nie zbadana prawidłowo kwestia przewlekłej choroby Skarżącego. Niewątpliwie przebywał on w Wojewódzkim Specjalistycznym Zespole Neuropsychiatrycznym w O. W materiale dowodowym znajduje się zaświadczenie lekarskie z dnia 17.06.2011 r. , z treści którego wynika, że Skarżący pozbawiony jest zdolności do podjęcia jakiejkolwiek pracy. Także Lekarz Orzecznik ZUS wydał orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy do dnia 30.09.2012r. Przewlekła choroba zobowiązanego pozbawiała go w chwili orzekania możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie zaległych należności. Reasumując, Sąd stwierdza, że organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach prawa przesłanki. Uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ocena zaistnienia powołanych w ustawie przesłanek z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Mając na względzie powyższe Sąd postanowił jak w sentencji wyroku uchylić zaskarżoną decyzję a to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./.