III SA/Lu 601/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wykonania i przesłania kopii akt postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 8 sierpnia 2022 r. [...] ("skarżąca") zwróciła się Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej: "SKO", "organ", "Kolegium") o sporządzenie i przesłanie kopii akt postępowania, zgromadzonych po dacie wydania zaskarżonej decyzji Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia 11 maja 2022 r., znak: [...] w przedmiocie unieważnienia praktycznego egzaminu państwowego w zakresie prawa jazdy kat. B B. M., który był przeprowadzony przez egzaminatora P. B. w dniu [...] [...] w L., Oddział Terenowy w K.. Skarżąca wniosła jednocześnie o sporządzenie kopii w postaci zdigitalizowanej, gdyby nie stanowiło to "nadmiernej uciążliwości". Postanowieniem z dnia 19 października 2022 r. organ odmówił uwzględnienia wniosku, powołując się na przepisy art. 73 § 1 i art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) dalej jako "k. p. a." Stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do powielania akt sprawy i przesyłania ich kopii stronie. Obowiązkiem organu jest jedynie udostępnienie stronie akt sprawy do wglądu oraz umożliwienie sporządzenia z nich notatek. SKO zwróciło uwagę, że z art. 73 § 1a k.p.a. wynika, że czynności związane z dostępem do akt wymagają obecności strony, ewentualnie jej pełnomocnika, w siedzibie organu. Obowiązku umożliwienia stronie dostępu do akt sprawy nie można utożsamiać z wyręczaniem strony w uciążliwych i czasochłonnych czynnościach związanych z dostępem do akt sprawy. Wykonanie skanów lub kopii akt organu I instancji i przesłanie ich stronie przekracza możliwości techniczno-organizacyjne SKO, związane z niewielką ilością pracowników i ich znacznym zakresem zadań. Strona ma prawo dostępu do akt, jednak to uprawnienie powinna realizować osobiście lub przez upoważnioną osobę, a w przypadku osób prawnych przez osoby uprawnione do ich reprezentacji lub stosownych pełnomocników. O ile jest to konieczne – strona ma możliwość zwrócenia się o wyznaczenie kolejnego terminu do zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła w dniu 3 listopada 2022 r. skargę. W uzasadnieniu podniosła, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z pominięciem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2018 r., sygn. I OPS 1/18. Nie zgodziła się z argumentacją organu dotyczącą nieposiadania wystarczających zasobów kadrowych i możliwości technicznych do wykonania kopii akt sprawy. Wniosek bowiem obejmował jedynie część akt, gdyż chodziło o dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych, po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Pismem z dnia 19 grudnia 2022 r. skarżąca wyjaśniła, że złożenie wniosku było spowodowane znaczną odległością między jej siedzibą ([...]) a siedzibą organu, co stanowi poważne utrudnienie w osobistym zapoznaniu się z aktami oraz sporządzeniu kopii. Skarżąca zwróciła także uwagę, że pomiędzy złożeniem wniosku o sporządzenie i doręczenie kopii akt a wydaniem zaskarżonego postanowienia upłynęło ponad dwa miesiące. Natomiast kilka dni po doręczeniu skarżącej odpisu postanowienia o odmowie sporządzenia kopii dokumentów, organ wydał decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, co stanowi przejaw ograniczania stronie dostępu do akt i możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 3). Należy zaznaczyć, że organizacja społeczna w sprawach innych osób uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.). Zatem uczestnikowi postępowania przysługują te same uprawnienia, które odnoszą się do strony. W rozpoznawanej sprawie postępowanie dotyczyło unieważnienia praktycznego egzaminu państwowego w zakresie prawa jazdy kat. B B. M., który był przeprowadzony przez egzaminatora P. B.. Niesporne jest, że skarżąca została dopuszczona do udziału w tym postępowaniu w charakterze uczestnika. Zaprezentowane przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowisko o braku prawnej możliwości udostępniania stronom kopii akt sprawy, było jednym z dwóch prezentowanych w orzecznictwie rozbieżnych linii w zakresie stosowania art. 73 § 1 k.p.a. W myśl jednej linii, art. 73 § 1 k.p.a. nie nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązku sporządzania na wniosek strony kopii dokumentacji sprawy, gdyż zgodnie z językowym brzmieniem tego przepisu – czynności w postaci sporządzania notatek, kopii lub odpisów należą do strony. Według drugiej linii orzeczniczej – zachodzi konieczność dokonania wykładni systemowej art. 73 § 1 k.p.a., uwzględniającej w pełni normy konstytucyjne i ogólne zasady prawa administracyjnego, w tym zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Z tego względu, prawo strony w zakresie dostępu do akt należy rozumieć szeroko, czyli również jako prawo żądania sporządzenia i wydania kserokopii dokumentów z akt sprawy przez organ administracji za zwrotem związanych z tym kosztów. Rozbieżności powyższe przecięła uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2018 r., sygn. I OPS 1/18, zgodnie z którą – w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał prokonstytucyjnej (art. 51 ust. 3 Konstytucji RP), systemowej i celowościowej wykładni art. 73 § 1 k.p.a. i opowiedział się za szerokim rozumieniem prawa dostępu strony do akt sprawy. Z uzasadnienia uchwały wynika, że prawo wglądu w akta sprawy stanowi istotny przejaw zasady jawności postępowania, zapewnia stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a przez to prawo do obrony. Natomiast dostęp do akt bez możliwości utrwalenia ich treści nie tworzy gwarancji obrony zgodnej z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, ani uszczegóławiającymi ją elementami wynikającymi z zasad prawa administracyjnego. Znajomość akt zapewnia realną możliwość składania wniosków dowodowych, co w konsekwencji pozwala wyjaśnić stan faktyczny spraw zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rekonstruując wzór zachowania organu administracji w przedmiocie udostępniania akt na podstawie art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. należało wyjść poza jego literalne brzmienie i zgodnie z systemowymi regułami wykładni rozszerzyć zakres uprawnień strony, tak aby w razie uzasadnionej potrzeby mogła żądać od organu sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy. Za takim rozwiązaniem przemawia bowiem konieczność zharmonizowania art. 73 k.p.a. z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, uregulowaniami innych procedur, dotyczących udostępniania akt, a także konieczność dokonywania interpretacji z uwzględnieniem gwarancji konstytucyjnych. Z tego względu, dokonując wykładni art. 73 § 1 k.p.a. trzeba mieć również na uwadze, że możliwość rzetelnego zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy jest istotnym uprawnieniem procesowym gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) Interpretacja powinna uwzględniać także wymogi standardów określonych zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że podstawę ewentualnego ponoszenia kosztów sporządzania kopii dokumentacji stanowi art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż mieszczą się one w kosztach postępowania administracyjnego poniesionych na żądanie strony. Koszty te nie pozostają bowiem w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem sprawy, a tylko przez ten pryzmat odczytywać należy ustawowe obowiązki organu, o których mowa w tym przepisie, co w konsekwencji wyklucza obciążenie nimi organu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt mogłaby nastąpić, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Tylko więc w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu, dopuszczalne byłoby wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia kserokopii dokumentów. Odmowa wydania kserokopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. Takie rozumienie art. 73 § 1 k.p.a. nie oznacza zatem bezwzględnego związania organu żądaniem strony o wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę załatwienia wniosku w tym przedmiocie. Sąd w składzie orzekającym, zgodnie z dyspozycją art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) dalej jako p.p.s.a., związany jest poglądem przedstawionym we wskazanej uchwale. Przyjmuje się bowiem, że na mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Odnosząc się do stanowiska organu zaprezentowanego w niniejszej sprawie, zauważyć należy, że pominął on całkowicie wykładnię art. 73 § 1 k.p.a. dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale. Z pisma z dnia 8 sierpnia 2022 r. jasno wynika, że wniosek skarżącej nie dotyczył całych akt administracyjnych, gdyż skarżąca wnioskowała o sporządzenie kopii dokumentów zgromadzonych po dacie wydania zaskarżonej decyzji organu I instancji. Nieprawdziwe jest zatem stwierdzenie SKO (str. 3 zaskarżonego postanowienia), że skarżąca zażądała wykonania "skanów lub kopii dokumentów akt I instancji". W zaskarżonym postanowieniu ograniczono się do ogólnikowego stwierdzenia, że zadośćuczynienie żądaniu skarżącej wykracza poza możliwości techniczno-organizacyjne Kolegium, związane z niewielką liczbą pracowników, posiadających znaczny zakres zadań. Organ nie wskazał natomiast konkretnych i realnych przeszkód, uniemożliwiających uwzględnienie wniosku. Powyższa konkluzja budzi zdziwienie, biorąc pod uwagę zakres żądania skarżącej. O ile bowiem akta administracyjne przesłane do sądu są kompletne, to po wydaniu decyzji Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia 11 maja 2022, jak wynika ze spisu akt prowadzonych w I instancji, do tych akt dołączono płytę DVD z nagraniem z przebiegu egzaminu. Ponadto w aktach Kolegium znajdują się jednostronicowe odwołania wniesione przez P. B. i skarżącą, pismo skarżącej z dnia 3 czerwca 2022 r., zarządzenie Prezesa SKO z dnia 10 czerwca 2022 r. o wyznaczeniu składu do rozstrzygnięcia sprawy, pismo Kolegium z dnia 3 sierpnia 2022 r. skierowane do stron w trybie art. 10 k.p.a., koperty z dowodami nadania pism do stron, pismo skarżącej z dnia 8 sierpnia 2022 r. o nadesłanie "kopii pełnych akt", zaskarżone postanowienie SKO z dnia 19 października 2022 r. oraz decyzja SKO z dnia 31 października 2022 r. W tej sytuacji, lakoniczne stwierdzenie SKO o braku możliwości techniczno - organizacyjnych i personalnych organu w zadośćuczynieniu żądaniu strony należy uznać za dowolne i naruszające art. 73 § 1 k.p.a. Ponadto rozstrzygnięcie wniosku strony, wbrew wymogom określnym w art. 107 § 3 k.p.a. nie zostało dostatecznie uzasadnione zindywidualizowanymi przesłankami. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się wpis sądowy od skargi w kwocie [...]zł. Ponownie rozpoznając wniosek, Kolegium uwzględni powyższe wskazania, a także będzie miało na uwadze fakt, że siedziba skarżącej [...]) znajduje się kilkaset kilometrów od Lublina, co stanowi dość istotne utrudnienie w samodzielnym skopiowaniu przez przedstawiciela strony kopii żądanych dokumentów. Oczywiste jest również, że w przypadku uwzględnienia wniosku, organ obciąży stronę poniesionymi kosztami, związanymi ze sporządzeniem stosownych kopii dokumentów oraz kopii filmu na płycie DVD, na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wyjaśni także, czy art. 73 § 3 k.p.a. mógł mieć zastosowanie w sprawie, gdyż w zaskarżonym postanowieniu nie wskazano, czy organ prowadzi akta w formie cyfrowej. Sąd może jedynie przypuszczać, że skoro w uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na brak możliwości wykonania skanów lub kopii, akta nie są prowadzone w formie cyfrowej. W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest postanowienie, sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.