III SA/Lu 602/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Jowita Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi S.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy pozytywnego uzgodnienia wniosku o zmianę koncesji na eksploatację kruszywa naturalnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn zm.), art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. i art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 16 ust. 5 i ust. 5a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005r. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia S. P. na postanowienie Wójta Gminy Ł. z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] w sprawie odmowy pozytywnego uzgodnienia wniosku o zmianę koncesji na eksploatację kruszywa naturalnego ze złoża "G. 1- Pole A" zalegającego w obrębie działki nr 280 położonej w miejscowości G. gm. Ł.; utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu tego postanowienia podniesiono, że S. P. prowadzący działalność pod nazwą "Z." z siedzibą w K., wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2007 r. wystąpił do Starosty Ł. o zmianę decyzji koncesyjnej na eksploatację kruszywa naturalnego "G. 1- Pole A", wydanej przez Starostę Ł. w dniu 5 stycznia 2005 r. znak [...]. Podał, że koncesja została udzielona do 31 grudnia 2008 r., ale wskutek rozeznania złoża stwierdził, że wzrosły zasoby możliwe do wydobycia z 149384, 4 Mg do 162274 Mg, toteż w tym zakresie należy zmienić koncesję oraz przedłużyć jej datę ważności do 31 grudnia 2023 r. Dodatkowo zawnioskował o zmianę koncesji w punkcie dotyczącym robót eksploatacyjnych, bowiem powstanie dodatkowy poziom eksploatacyjny, usytuowany ok. 0,5m nad poziomem wody. W toku postępowania Starosta Ł. pismem z dnia 20 września 2007 r. (data wpływu) wystąpił do Wójta Gminy Ł. o uzgodnienie wniosku o zmianę koncesji przy uwzględnieniu zapisów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wójt Gminy Ł. zaskarżonym postanowieniem negatywnie uzgodnił wniosek strony. W uzasadnieniu odnosząc się do przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia stwierdził, że uzgodnienie jak wynika z ustawy Prawo górnicze i geologiczne, następuje na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wyjaśnił, że na terenie objętym uzgodnieniem obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. zatwierdzone uchwałą Nr XXXVI/215/06 Rady Gminy Ł. z dnia 11 października 2006r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 34, poz. 909). Z zapisów tego planu wynika, że obszar objęty postępowaniem o zmianę koncesji na wydobywanie kruszywa, tj. działka nr [...] położona we wsi G., oznaczony jest symbolem R-08-04 czyli jako teren upraw polowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zarzutów zażalenia, podtrzymując stanowisko zajęte przez organ I instancji. Kwestie będące przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu reguluje ustawa z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie z art. 16 ust. 2a w związku z ust. 5 tej ustawy starosta udziela koncesji na wydobywanie kopalin pospolitych po uzyskaniu uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Natomiast jak wynika z ust. 5a tego przepisu do zmiany koncesji stosuje się odpowiednio przepisy o udzieleniu koncesji. Procedura określona w przytoczonym przepisie wymaga więc współdziałania dwóch, niezależnych, równorzędnych organów, tj. wójta gminy i starosty. Współdziałanie to realizuje się w jednym postępowaniu głównym, wszczętym wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie określonej działalności wydobywanie kopalin ze złóż, złożonym we właściwym organie. Procesowe uregulowanie opisanej instytucji współdziałania organów zostało zawarte w art. 106 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ załatwiający sprawę - oficjalnie występuje o wydanie uzgodnienia do właściwego organu uzgadniającego (wójta gminy). Opinie wydaje się w formie postanowienia, na które służy żalenie, a jej wydanie musi być poprzedzone przeprowadzeniem wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Jak wynika z ustawy prawo geologiczne i górnicze - uzgodnienie następuje w oparciu o zapisy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z materiału dowodowego przedłożonego przez Wójta Gminy Ł. wynika, że w stosunku do obszaru zamierzonego rozszerzenia działalności koncesyjnej dotyczącej wydobycia kruszywa naturalnego został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z zapisów tego planu, zatwierdzonego uchwałą Nr XXXVI/215/06 Rady Gminy Ł. z dnia 11 października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 34, poz. 909) wynika, że obszar objęty postępowaniem o zmianę koncesji na wydobywanie kruszywa czyli działka nr 280 położona we wsi G. oznaczony jest symbolem R-08-04 czyli jako teren upraw polowych. Z tekstu planu w odniesieniu do terenu oznaczonego tym symbolem wynika, że przewidziano na nim jako użytkowanie podstawowe i obowiązujące - wykorzystywanie terenów pod uprawy rolne z zakazem tworzenia nowych siedlisk. Z zapisów planu wynika obowiązek utrzymania istniejącego zagospodarowania i użytkowania, a istniejące użytkowanie to tereny upraw rolnych (§ 30 pkt 1 i 3 zapisów planu). W planie wyznaczone zostały także tereny kopalin naturalnych (symbol PE), na którym jako użytkowanie podstawowe przewidziano wydobywanie kopalin naturalnych (bez prawa zabudowy), po uzyskaniu koncesji i spełnieniu innych wymogów ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Ustalenia co do przeznaczenia terenu oznaczonego wnioskiem skarżącego są zgodne z zapisami studium. Zdaniem Kolegium, powyższe argumenty uzasadniają wydanie negatywnego uzgodnienia dla planowanej przez skarżącego zmiany działalności, zwłaszcza w świetle zapisów miejscowego planu. Zapisy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazują, że wyznaczone obszary i elementy liniowe należy traktować jako wyraz zasad, które powinny pozostać nienaruszone. Z mocy ustaw regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego, organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Realizując powyższe uprawnienie, rada gminy działa w granicach przysługującego jej uznania. Jest to tzw. władztwo planistyczne gminy, rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, w ramach którego uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala dopuszczalne sposoby i warunki zagospodarowania nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest z mocy art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Zasadność rozwiązań planu miejscowego nie może być przedmiotem oceny przez Kolegium w granicach zażalenia złożonego na konkretne postanowienie organu administracji publicznej. W ramach niniejszego postępowania nie może być dokonana ocena prawidłowości postępowania organów gminy w ramach procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, wniesionej przez każdy podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem oceny sądu administracyjnego jest nie tylko treść planu zagospodarowania przestrzennego oraz jego załączników, ale także procedura sporządzenia i uchwalenia planu. Skargę sądową na powyższe postanowienie złożył S. P., zarzucając: - naruszenie prawa materialnego tj. art. 48 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zgodnie z tym przepisem – udokumentowane złoża kopalin uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, - naruszenie prawa materialnego tj. art. 10 ust. 1 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z występowania udokumentowanych złóż kopalin, - naruszenie prawa materialnego tj. art. 15 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętego planem - w niniejszej sprawie w szczególności z art. 48 ustawy prawo geologiczne i górnicze, - naruszenie prawa materialnego tj. art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna i wydanie orzeczenia w oparciu o uchwałę, która wydana została z naruszeniem w/w przepisów. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze B. w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947) – koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin pospolitych udziela starosta, o ile spełnione zostaną wymagania określone w tym przepisie. W myśl art. 16 ust. 5 tej ustawy – udzielenie koncesji, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Analiza językowa tego przepisu nie pozostawia żadnej wątpliwości, że jedynym kryterium branym pod uwagę przy dokonywaniu uzgodnienia są zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - zapisy zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Na terenie gminy Ł. obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą Nr XXXVI/215/06 Rady Gminy Ł. z dnia 11 października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2007 r. Nr 34, poz. 909). Bezsporne jest, że działka nr [...] położona w miejscowości G. oznaczony jest symbolem R-08-04, czyli jako teren upraw polowych. Z tekstu planu w odniesieniu do terenu oznaczonego tym symbolem wynika, że przewidziano na nim jako obowiązujące użytkowanie – wykorzystywanie terenów pod uprawy rolne, z zakazem tworzenia nowych siedlisk (m.in. § 30 pkt 1 i 3 planu. ). W planie tym wyznaczono także tereny kopalin naturalnych (symbol PE), na których jako podstawowe użytkowanie przewidziano wydobywanie kopali naturalnych, po uzyskaniu koncesji. Skoro działka Nr [...] położona w G., objęta wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2007 r. nie znajduje się na terenie oznaczonym symbolem PE, a jest przeznaczona pod uprawy rolne, to zasadnie Wójt Gminy Ł. odmówił pozytywnego uzgodnienia wniosku. Zaznaczyć należy, że w myśl art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) – plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a zatem zawiera normy powszechnie obowiązujące na obszarze, którego dotyczy. Zapisami planu miejscowego są związane wszystkie osoby fizyczne, organy gminy i inne organy administracji publicznej. Dopóki uchwała rady gminy, na mocy której przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie zostanie wzruszona w sposób przewidziany prawem, istnieje domniemanie jej legalności. Organem uprawnionym do kontroli zgodności z prawem uchwał lub zarządzeń organów gminy jest organ nadzoru (wojewoda), który władny jest stwierdzić ich nieważność w terminie 30 dni od dnia doręczenia owych aktów, na mocy art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. Nadto każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może wnieść skargę sądową na te akty w trybie przewidzianym w art. 101 ust. 1 u.s.g. Z akt administracyjnych, ani ze skargi nie wynika by skarżący, bądź inna osoba, składali skargę sądową na uchwałę Nr XXXVI/215/06 Rady Gminy Ł.. Również Wojewoda Lubelski nie stwierdził nieważności przedmiotowej uchwały. W tych okolicznościach, owa uchwała w pełni korzysta z domniemania legalności. Zarzuty skargi, skierowane w stosunku do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być przedmiotem merytorycznej oceny w niniejszej sprawie przez sąd, z uwagi na przedmiot zaskarżenia (postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Ł. w przedmiocie odmowy pozytywnego uzgodnienia wniosku o zmianę koncesji na eksploatację kruszywa naturalnego). Nie mogły być one oceniane również przez Kolegium w postępowaniu zażaleniowym. Postanowienie organu I instancji utrzymane w mocy przez Kolegium, nie narusza art. 16 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze , zaś zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione. Z tych względów należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).