III SA/Lu 602/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. B. i R. B. - wspólników spółki cywilnej G.-C. na czynność Starosty z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy włączenia operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego postanawia: odrzucić skargę. W dniu 2 lutego 2011 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej został złożony wniosek o przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego operatu technicznego opatrzonego nr [...], powstałego w wyniku wykonania roboty polegającej na aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu Ż. K., gm. C., w części dotyczącej działki nr [...], sporządzonego w ramach działalności prowadzonej przez geodetów J. B. i R. B. jako wspólników spółki cywilnej "G.-C.". W dniu 9 lutego 2011 r. operat techniczny nr [...] został poddany kontroli Starosty . Organ kontrolujący wskazał usterki występujące w złożonym operacie oraz w konkluzji protokołu końcowej kontroli technicznej stwierdził, że przedłożona dokumentacja nadaje się do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod warunkiem usunięcia wymienionych usterek. Pismem z dnia 16 lutego 2011 r. geodeta J. B. odniósł się do usterek wskazanych w protokole kontroli z dnia 9 lutego 2011 roku oraz złożył oświadczenie o ich usunięciu przez wykonawcę. W dniu [...] lutego 2011 r. został sporządzony kolejny protokół przeprowadzonej przez Starostę końcowej kontroli technicznej złożonego operatu. W punkcie 3 protokołu obejmującym "Wykaz usterek stwierdzonych w trakcie kontroli" wskazano, że zalecenie wymienione w pkt 4 protokołu kontroli z dnia 9 lutego 2011 r. nie zostało uwzględnione oraz, że zastosowany tryb w postaci aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków nie jest właściwy do sprostowania granicy działki nr [...]. W związku z powyższym organ kontrolujący stwierdził, że przedłożona dokumentacja nie nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], skierowanym do geodetów R. B. i J. B., Starosta powołując się na przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837), odmówił włączenia operatu technicznego nr ew. [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż istnieje spór graniczny pomiędzy właścicielami działek nr [...] i nr [...]. Wobec tego wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów polegającej na zmianie powierzchni działki nr [...], a co za tym idzie także działki nr [...], nie może zostać dokonane na podstawie wykazów zmian gruntowych w trybie aktualizacji operatu ewidencji gruntów. Zwracając nadto uwagę na niejednoznaczny sposób przedstawienia granicy w operacie podziału działki nr [...], z której wydzielona została działka nr [...], Starosta stwierdził, że właściwym będzie przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego, co zalecono w protokole końcowej kontroli technicznej z dnia [...] lutego 2011 r. Geodeci R. B. i J. B., nie zgadzając się ze stanowiskiem organu wynikającym z doręczonego w dniu 24 lutego 2011 roku pisma Starosty, w dniu 3 marca 2011 r. zwrócili się z wnioskiem do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji oznaczonej nr [...] do państwowego zasobu geodezyjnego. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pismem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] stwierdził, że wskazane przez kontrolującego powody odmowy włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego nr ew. [...] nie znajdują uzasadnienia, jednak złożony operat wymaga uzupełnienia o wykazy zmian gruntowych we wszystkich działkach, których granice objęte zostały opracowaniem. W związku ze stanowiskiem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego , w dniu [...] lipca 2011 roku do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wpłynął ponowny wniosek, opatrzony datą [...] czerwca 2011 roku, o przyjęcie operatu nr [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wraz z wnioskiem złożono przedmiotowy operat oraz aneks zawierający wykazy zmian gruntowych działek o numerach: [...], [...] i [...]. Starosta w dniu 11 lipca 2011 r. przeprowadził końcową kontrolę techniczną złożonego operatu wraz z aneksem, stwierdzając w protokole kontroli, że opracowanie nie spełnia wymogów § 37 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W konsekwencji pismem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], Starosta odmówił włączenia operatu technicznego nr ew. [...] wraz z aneksem z dnia [...] czerwca 2011 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W uzasadnieniu pisma organ wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. co do niewłaściwego trybu korekty granic działki nr [...]. Organ podkreślił, że mimo złożenia aneksu z dnia [...] czerwca 2011 r. zawierającego wykaz zmian gruntowych w odniesieniu do działek o numerach: [...], [...] i [...], operat nadal nie jest sporządzony zgodnie z zasadami wykonywania prac, których podstawą jest dokumentacja nosząca cechy niewiarygodności, a takie cechy zawiera operat źródłowy podziału działki nr [...]. W celu prawidłowego wykonania takich prac należy oprzeć się na przepisach rozdziału 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 roku, Nr 193, poz. 1287 ze zm.), to jest przepisach normujących rozgraniczenie nieruchomości. W piśmie, które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w dniu 22 lipca 2011 roku, geodeta J. B., powołując się na przepis art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie włączenia operatu technicznego nr ew. [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W uzasadnieniu pisma zakwestionowano dokonaną przez Starostę ocenę operatu, podkreślając między innymi, że dokumenty końcowe były przedmiotem procedury kontrolnej zakończonej orzeczeniem kwalifikującym opracowanie do przyjęcia do zasobu po usunięciu usterek, co nastąpiło niezwłocznie. Organ nie odpowiedział na powyższe wezwanie. W dniu 23 września 2011 roku geodeci J. B. i R. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na czynność Starosty w postaci rozstrzygnięcia z dnia 2[...]lutego 2011 r., nr [...], odmawiającego włączenia operatu technicznego nr ew. [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów art. 20, 22 i 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez uznanie, że przepisy te kształtują prawo, a nie jedynie potwierdzają stan faktyczny. Powołując się na przytoczony zarzut, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej (inne niż decyzje lub postanowienia), dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (§ 3 art. 52 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest odmowa włączenia przez Starostę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu geodezyjnego nr ew. [...]. W związku z tak określonym przedmiotem skargi wskazać na wstępie należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę aprobuje wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o dopuszczalności wniesienia skargi sądowej na czynność starosty polegającą na odmowie przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 49/07, wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 521/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1001/11). W takim przypadku znajduje zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przewidujący, że kontroli sądów administracyjnych podlegają także "inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Do tego rodzaju czynności, o jakich mowa w przytoczonym przepisie (określanych powszechnie mianem czynności materialno-technicznych), należy zaliczyć również czynność polegającą na odmowie włączenia dokumentacji powstałej po wykonaniu prac geodezyjnych lub kartograficznych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Czynność ta jest bowiem czynnością z zakresu administracji publicznej oraz dotyczy wynikającej z przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. Z 2010 roku Nr 193, poz. 1287 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz, normatywnej powinności wykonawcy pracy geodezyjnej przekazania dokumentacji do zasobu w formie i zakresie przewidzianych w standardach technicznych dotyczących geodezji, kartografii po zakończeniu pracy (Dz. U. Nr 78, poz. 837) (art. 12 ustawy oraz § 7 rozporządzenia). Mając powyższe na względzie, Sąd w rozpoznawanej sprawie nie podzielił odmiennego stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniach postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 807/09 oraz oddalającego wniesioną od tego orzeczenia skargę kasacyjną postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2010 roku, I OSK 560/10, a także postanowienia WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 336/09. Przy tym Sąd zważył, że wymienione ostatnio orzeczenia dotyczyły skarg, których przedmiot stanowiło przyjęcie prac geodezyjnych do zasobu. Należy zaś zwrócić uwagę, że pozytywny wynik kontroli pracy geodezyjnej jest wyłącznie odnotowywany na wniosku o przyjęcie dokumentacji (§ 10 ust. 1 rozporządzenia), co stanowi podstawę włączenia dokumentacji do zasobu (§ 10 ust. 2). Natomiast w przypadku stwierdzenia wad, usterek lub nieprawidłowości przepisy przewidują obowiązek organu zawarcia w protokole kontroli wniosków końcowych (wraz z uzasadnieniem), odpowiednio: o przyjęcie dokumentacji do zasobu po usunięciu wad, usterek lub nieprawidłowości albo o odmowę włączenia dokumentacji do zasobu (§ 11 ust. 1 pkt 7 lit. a, b rozporządzenia). W razie odmowy włączenia dokumentacji do zasobu organ zwraca wykonawcy dokumentację wraz z protokołem, uzasadniając na piśmie prawne i techniczne przyczyny odmowy. Wykonawca może w takiej sytuacji złożyć do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego wniosek o zbadanie zasadności odmowy (§ 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przyjęcie, że co do zasady czynność polegająca na odmowie włączenia pracy geodezyjnej do zasobu może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego nie przesądza jednakże dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie. Trzeba podkreślić, że uprawnienie, o którym mowa w przytoczonym wcześniej ust. 2 § 12 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 roku nie stanowi środka zaskarżenia (por. też wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 listopada 2010 roku, III S.A./Łd 520/10, LEX nr 758237). W takiej zaś sytuacji, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, w świetle § 3 art. 52 p.p.s.a. dopuszczalność skargi jest uzależniona od podjęcia przez stronę skarżącą dodatkowej czynności, a mianowicie od uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W sprawie niniejszej zgodnie z treścią skargi jej przedmiot stanowi dokonana dnia [...] lutego 2011 r. czynność Starosty , nr [...] w postaci odmowy przyjęcia operatu nr [...] do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jednakże, jak wynika z opisanego przebiegu postępowania administracyjnego, wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło dopiero w dniu 22 lipca 2011 roku, a więc z przekroczeniem przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a. czternastodniowego terminu do dokonania takiego wezwania. Nadto wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło w istocie w związku z inną, niż skarżona czynnością. Miało ono bowiem miejsce po i z zachowaniem czternastodniowego terminu od dokonania przez Starostę w dniu 11 lipca 2011 roku odmowy włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu nr [...] uzupełnionego aneksem z dnia [...] czerwca 2011 roku. Była to zaś w opisanym postępowaniu administracyjnym czynność odrębna od czynności z dnia [...] lutego 2011 roku, jeśli się zważy, że miała za przedmiot operat uzupełniony o sporządzony aneks, przy czym po odmowie z dnia [...] lutego 2011 roku operat został skarżącym zwrócony, zaś skierowany do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniosek o zbadanie zasadności odmowy włączenia operatu do zasobu nie stanowił środka zaskarżenia. W dniu 1 lipca 2011 roku nastąpiło zatem złożenie na nowo wniosku o włączenie do zasobu operatu uzupełnionego o aneks. Rozstrzygnięcie ostatnio wymienionego wniosku zostało zaś dokonane czynnością Starosty z dnia 11 lipca 2011 roku przez czynność odmowy włączenia dokumentów do zasobu geodezyjnego. W tych okolicznościach, niezależnie także od spornego w orzecznictwie charakteru terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (czy jest to termin prawa materialnego, czy procesowego), bez wątpienia w okolicznościach sprawy wezwanie skierowane do organu dopiero w dniu 22 lipca 2011 roku i w związku z podjęciem przez organ kolejnej czynności w toku postępowania administracyjnego, nie mogło w świetle art. 52 § 3 p.p.s.a. skutkować spełnieniem przewidzianego w tym przepisie wymogu dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na czynność Starosty z dnia [...] lutego 2011 roku, nr [...], o której skarżący dowiedzieli się w dniu 24 lutego 2011 roku. W konsekwencji skargę wniesioną przez J. B. i R. B. na czynność Starosty z dnia [...] lutego 2011 roku nr należało ocenić jako niedopuszczalną, co skutkowało jej odrzuceniem w myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z tych względów, na podstawie powołanych przepisów oraz art. 58 § 3 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.