III SA/Lu 607/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Sędziowie: WSA Ewa Ibrom, WSA Anna Strzelec, , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 22 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. Ł. i E. D.-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] i postanowienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz A. Ł. i E. D.-P. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. T. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], wydanej po wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], zezwalającą na lokalizację zjazdu z drogi gminnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.: uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji, uchyliło decyzję tego organu z dnia [...] marca 2019 r. oraz odmówiło wydania zezwolenia na lokalizację na czas nieokreślony zjazdu indywidualnego z drogi gminnej nr 106677L - ul. [...] na teren działki o numerze ewidencyjnym [...] (obr. 4, ark. 8) położonej przy ul. [...], do obsługi komunikacyjnej istniejącego domu wielorodzinnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu [...] stycznia 2019 r. E. D. wniosła o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego w pasie drogowym ul. [...] w L., przeznaczonego do obsługi komunikacyjnej istniejącego domu wielorodzinnego. Dyrektor Zarządu Dróg i Mostów w L., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L., w oparciu o art. 29 ustawy o drogach publicznych wydał w dniu [...] marca 2019 r. decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawczyni. W dniu [...] kwietnia 2019 r. do Zarządu Dróg i Mostów w L. wpłynęło pismo R. T. zawierające wniosek o uznanie go za stronę postępowania. W treści pisma R. T. wskazał, że zgodnie z treścią wpisów w księgach wieczystych jest współwłaścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...], a jego udziały we współwłasności wynoszą 60%. Dyrektor Zarządu Dróg i Mostów w L., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta L., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. wznowił postępowanie. Organ uznał za stronę także inną współwłaścicielkę nieruchomości – A. Ł.. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stwierdził wydanie decyzji z dnia [...] marca 2019 r. z naruszeniem prawa, a mianowicie art. 28 k.p.a. oraz odmówił uchylenia ostatnio wymienionej decyzji. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. organ pierwszej instancji wskazał na brak przeciwwskazań do wydania decyzji zgodnej z żądaniem wnioskodawczyni. Organ wyjaśnił, że działka nr [...] posiada zjazd z ul. [...], jednakże z uwagi na obecne zagospodarowanie nieruchomości, w tym ogrodzenie dzielące teren działki, część nieruchomości nie posiada dostępu do drogi publicznej poprzez aktualnie istniejący zjazd. W związku z tym zasadnym jest zlokalizowanie nowego zjazdu od strony ul. [...]. W ocenie organu postępowanie, pomimo zaistnienia przesłanek do jego wznowienia, nie skutkuje wadą, która uniemożliwiałaby wydanie decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wadliwość decyzji polegająca na wydaniu decyzji o zezwoleniu na lokalizację przedmiotowego zjazdu z naruszeniem prawa, to jest art. 28 k.p.a., nie miała wpływu na wynik sprawy. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. R. T. zarzucił naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, przez udzielenie zgody na lokalizację zjazdu w sytuacji, gdy wnioskodawczym nie jest wyłącznym właścicielem lub użytkownikiem nieruchomości przyległej do drogi. Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło decyzje organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2019 r. oraz z dnia [...] marca 2019 r. i odmówiło wydania zezwolenia na lokalizację na czas nieokreślony zjazdu indywidualnego z drogi gminnej nr 106677L - ul. [...] na teren działki o numerze ewidencyjnym [...] (obr. 4, ark. 8) położonej przy ul. [...], do obsługi komunikacyjnej istniejącego domu wielorodzinnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podkreśliło, że decyzja z dnia [...] czerwca 2019 r. została wydana w trybie wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że postępowanie objęte wnioskiem o wznowienie było wadliwe. W postępowaniu nie brali bowiem udziału R. T. i A. Ł., będący współwłaścicielami nieruchomości, na którą miał być zlokalizowany zjazd z drogi publicznej. Zatem zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania. Organ odwoławczy nie podzielił jednakże stanowiska organu pierwszej instancji, że w wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Decyzja objęta wnioskiem o wznowienie postępowania zezwalała E. D. na lokalizację zjazdu na czas nieokreślony. Z akt sprawy wynika, że projektowany zjazd umożliwiłby dojazd do domu wielorodzinnego od strony ul. [...]. Wnioskodawczyni wskutek zagospodarowania działki, w tym usytuowanie ogrodzenia, nie ma aktualnie możliwości dojazdu do części budynku. Jednakże zdaniem Kolegium budowa zjazdu z drogi publicznej przekracza zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Skoro zaś w obecnym stanie prawnym do realizacji inwestycji w postaci wykonania zjazdu będącego przedmiotem postępowania nie są wymagane dodatkowe czynności współwłaścicieli nieruchomości na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane (m.in. pozwolenie budowlane), to należy uznać, że to właśnie na etapie postępowania w przedmiocie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Z akt sprawy, a także treści odwołania wynika, że zgody takiej nie wyraził współwłaściciel R. T.. W konsekwencji nie może być wydana pozytywna dla wnioskodawczyni decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu. W tym stanie rzeczy konieczne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji wydanej po wznowieniu postępowania, jak również decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu oraz odmowa wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2019 r. A. Ł. i E. D. wniosły o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewystarczające rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niewłaściwą ocenę zebranych dowodów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej decyzji według wskazanych reguł Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na skutek wznowienia postępowania, w którym wydana została decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2019 r., zezwalająca na lokalizację na czas nieokreślony zjazdu indywidualnego z drogi gminnej. Instytucja wznowienia postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Tryb wznowienia postępowania regulują przepisy art. 145 - 152 k.p.a. Stosownie do art. 145 § 1 k.p.a. postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeśli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Zgodnie z art. 145a § 1 k.p.a. można zadać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Stosownie do art. 145b § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy zostało wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. Nr 254, poz. 1700), jeżeli naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Z części wstępnej art. 145 § 1 k.p.a. wynika, że wznowienie w oparciu o wymienione wyżej przesłanki dotyczy wyłącznie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. (art. 148 § 1 k.p.a.). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Pierwszym etapem postępowania wznowieniowego jest formalna ocena wniosku, pod kątem wskazania na przesłanki wznowienia postępowania. W zależności od wyników tej oceny organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), który kończy się wydaniem decyzji. Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Stosownie do art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Jak stanowi art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Z treści zdania drugiego art. 147 k.p.a. wynika jednoznacznie, że wznowienie postępowania z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4, art. 145a § 1 i art. 145b k.p.a. może nastąpić tylko na wniosek strony. Tym samym, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania wznowieniowego przez organ z urzędu na podstawie tychże przesłanek. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy, w której postanowieniem Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2019 r. wznowiono postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na niezawiniony brak udziału strony, niedopuszczalne było wznowienie postępowania z urzędu. Dla dopuszczalności wznowienia postępowania niezbędny był wniosek strony. Natomiast z akt sprawy nie wynika, aby do organu wpłynęło oparte na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania, w którym wydana została decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2019 r. Akta sprawy wskazują jedynie, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo R. T. zawierające wniosek o uznanie go za stronę w postępowaniu w sprawie wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość, której R. T. jest współwłaścicielem. We wskazanym piśmie R. T. w ogóle nie powoływał się natomiast na fakt wydania decyzji z dnia [...] marca 2019 r. oraz nie sformułował wniosku o wznowienie postępowania, w którym ta decyzja została wydana. Możliwość hipotetycznego przypisania wskazanemu pismu charakteru podania o wznowienie postępowania jest wyłączona również z uwagi na wniesienie pisma przed uzyskaniem przez decyzję z dnia [...] marca 2019 r. waloru ostateczności. Decyzja została bowiem doręczona E. D. w dniu [...] marca 2019 r. (k. 14 akt administracyjnych). Zatem ostatnim dniem przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji był dzień 2 kwietnia 2019 r., a w dniu 1 kwietnia 2019 r., kiedy R. T. złożył w organie pismo o uznanie go za stronę postępowania, decyzja nie była jeszcze ostateczna. Tymczasem z art. 145 § 1 k.p.a. jednoznacznie wynika możliwość wznowienia postępowania tylko w przypadku zakończenia go decyzją ostateczną. Wyjaśnić przy tym należy, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która nie brała udziału w postępowaniu biegnie od dnia określonego dla tych stron, które w postępowaniu brały udział. W przypadku, w którym w zakończonym postępowaniu administracyjnym nie występował podmiot, który złożył środek prawny kwestionujący wydane rozstrzygnięcie - rzeczą organu administracji jest rozważenie, jakiego, prawnie dopuszczalnego etapu postępowania może i powinno dotyczyć tego rodzaju pismo. Podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym może wnieść odwołanie dopóty, dopóki decyzja nie jest ostateczna, a więc do czasu aż nie upłynął termin do wniesienia odwołania. Wniesione po tym terminie pismo, z którego wynika zamiar wniesienia odwołania, i w którym podnosi się, że uniemożliwiono stronie udział w postępowaniu, winno być rozpatrywane jako podanie o wznowienie postępowania oparte na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 746/18 oraz powołany tam wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 279/10). Zwrócić też trzeba uwagę, że stosownie do art. 9 k.p.a. organy administracji czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, wymienione podmioty obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Z akt kontrolowanego postępowania administracyjnego nie wynika jednak, by wywiązując się z powyższych obowiązków organ poinformował R. T. o stanie sprawy i wynikającej stąd sytuacji prawnej strony w postępowaniu oraz by organ wezwał do sprecyzowania w związku z tym charakteru pisma wniesionego w dniu [...] kwietnia 2019 r., a zatem przed uzyskaniem przez decyzję z dnia [...] marca 2019 r. waloru ostateczności. Natomiast organ wznowił postępowanie mimo braku podania o wznowienie, którego wniesienie w przypadku podstawy wznowieniowej przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest warunkiem dopuszczalności wznowienia. W tej sytuacji wznowienie postępowania było niedopuszczalne, bowiem zostało dokonane bez wymaganego, zgodnie z art. 147 k.p.a., wniosku uprawnionej strony. Jak wskazano już wyżej, przepis ten stanowi, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Takie zaś żądanie nie zostało w sprawie zgłoszone. W konsekwencji należało uznać, że zarówno postanowienie z dnia [...] kwietnia 2019 r. o wznowieniu postępowania, jak również wydane w toku niedopuszczalnego postępowania wznowieniowego decyzje organów obu instancji, oparte – odpowiednio – na przepisach art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. (decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 2019 r.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2019 r.), zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 135 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność wymienionych aktów. Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji z przyczyn formalnych, na obecnym etapie postępowania brak jest podstaw do oceny przez Sąd zarzutów merytorycznych skargi. Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Stosownie zaś do art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.