III SA/Lu 608/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego uzgodnienia udzielenia koncesji na wydobywanie torfu oddala skargę Wnioskiem z dnia (...) maja 2013 r. K. W. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą (...) zwrócił się do Starosty W. o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny (torfu). Starosta W. pismem z dnia (...) maja 2013 r. zwrócił się - na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - do Wójta Gminy U. o uzgodnienie udzielenia koncesji K. W. (...), na wydobywanie torfu ze złoża (...), zlokalizowanego na działce nr (...) w miejscowości W.. Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2013 r. znak: (...) Wójt Gminy U. negatywnie uzgodnił udzielenie koncesji na wydobywanie torfu, w uzasadnieniu wyjaśniając, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U., teren na którym planowana jest kopalnia torfu oznaczony jest symbolem "RZ" (teren przeznaczony pod łąki i pastwiska/użytki zielone). Przeznaczony do uzgodnienia projekt koncesji nie jest związany z prowadzeniem działalności rolniczej na terenie Gminy U. Prowadzenie działalności gospodarczej na terenach rolnych wymaga wcześniejszej zmiany przeznaczenia gruntów tj. wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Zmiana taka nie jest jednak możliwa w świetle Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U.. Z uwagi na powyższą niezgodność planowanej inwestycji z zapisami Studium negatywnie zaopiniowano udzielenie koncesji. Strona wniosła zażalenie na powyższe postanowienie podnosząc, że nie zamierza podejmować działalności określonej przepisami Prawa geologicznego i górniczego. Postanowieniem z dnia (...) lipca 2013 r. znak: (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) utrzymało w mocy w/w rozstrzygnięcie Wójta Gminy U.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że z art. 23 ust. 2 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego wynika, że udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta). W myśl art. 7 Prawa geologicznego i górniczego, organy te dokonują oceny dopuszczalności podejmowania i wykonywania działalności określonej ustawą. W niniejszej sprawie zakres uzgodnienia dotyczy wyłącznie stwierdzenia przez wójta, czy zamierzona działalność nie narusza sposobu wykorzystania nieruchomości ustalonego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U. (zapisy Studium zawarte zostały w uchwale Rady Gminy U. z dnia 18 grudnia 1995 r.). Projekt koncesji – dołączony do akt sprawy - nakłada na K. W. szereg obowiązków z zakresu Prawa geologicznego i górniczego. Zatem nie można zgodzić się z wyjaśnieniami strony, że jej zamiarem nie było podejmowanie działalności na podstawie koncesji. Dalej Kolegium argumentowało, że w części graficznej Studium, teren na którym planowane jest wydobycie kopaliny (torfu), oznaczony jest symbolem "Rz". Według legendy części graficznej Studium symbol ten oznacza łąki i pastwiska (użytki zielone). Bezspornym jest, że nieruchomość usytuowana jest w P. Obszarze Chronionego Krajobrazu. Symbole (oznaczenia): "R", "Rz", "N" wskazują następujące funkcje: "tereny wyłączone z zabudowy, użytki rolne, nieużytki, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej". Koncesjonowanego wydobycia torfu nie można utożsamiać z budową stawu rybnego. Są to dwie, zupełnie odrębne kwestie objęte różnymi regulacjami prawnymi. Nie bez znaczenia jest też zapis Studium, w którym postuluje się wprowadzenie zakazu zmiany sposobu użytkowania terenów, które pełnią szczególną rolę klimatotwórczą i mają wpływ na regulacje stosunków wodnych np. torfowiska, obszary bagienne. Władze gminy poprzez studium podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, przede wszystkim poprzez wskazanie terenów przeznaczonych pod zabudowę, wstępną lokalizację infrastruktury technicznej, obszarów chronionych i innych. Zapisy omawianego Studium nie budzą żadnych wątpliwości interpretacyjnych i świadczą, że teren, na którym miałaby być prowadzona koncesjonowana działalność gospodarcza polegająca na wydobywaniu kopaliny (torfu) przeznaczono pod zupełnie inny cel. Kolegium zwróciło uwagę, że tryb uzgodnienia należy odróżnić od trybu wydawania opinii. Uzgodnienie zakłada – jak wyjaśnia uchwała NSA z dnia 15 lutego 1999 r. OPK 14/98 ONSA 1999/3/8 - jednolitość stanowiska i zgodność poglądów zainteresowanych podmiotów w danej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. W. zarzucił naruszenie: 1. art. 7 i art. 77 k.p.a,. poprzez zaniechanie przeprowadzenie dowodów niezbędnych do ustalenia stanu faktyczne koniecznego do prawidłowego zastosowania prawa materialnego, zwłaszcza pominięcia przy tych ustaleniach: a) decyzji W. C. z dnia (...) września 1998 r. o udzieleniu K. W. pozwolenia wodno – prawnego dotyczącego spiętrzania wody w stawach w W.; b) decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) lipca 2003 r. w sprawie pozwolenia na budowę stawów rybnych; c) decyzji Starosty Powiatowego we W. z dnia (...) lipca 2005 r. w przedmiocie udzielenia K. W. koncesji na wydobywanie torfu ze złoża o obszarze (...) m2, usytuowanego na działce gruntu (...) położonej w W.; d) decyzji Wójta Gminy U. z dnia (...) kwietnia 2013 r. o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i ustaleniach środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu torfu podczas budowy stawów na działce nr (...) powierzchni 20 000 m2 położonej w W.; e) postanowienia Marszałka Województwa L. z dnia (...) maja 2013 r. w przedmiocie zaopiniowania projektu koncesji na wydobycie torfu ze złoża (...) na działce nr (...) ; 2. art. 7 i art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów i błędne założenie, że udzielenie K. W. koncesji na wydobycie torfu ze złoża (...) byłoby sprzeczne z przeznaczeniem działki nr (...) w świetle Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U., przewidującego na tym terenie prowadzenie działalności rolniczej, podczas gdy postulowana przez stronę skarżącą koncesja na wydobycie torfu jest integralnie powiązana z budową stawów rybnych, a przez to nie zmienia dotychczasowego przeznaczenia terenu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Skontrolowane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia (...) lipca 2013 r. znak: (...) utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy U. z dnia (...) czerwca 2013 r. negatywnie uzgadniające udzielenie koncesji na wydobycie torfu, nie narusza prawa. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. Przepis powyższy w ust. 2 przewiduje, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Z treści art. 23 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy wynika, po pierwsze, że udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności, a po drugie, kryterium uzgodnienia jest zgodność zamierzonej działalności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości określonym w sposób przewidziany w art. 7. Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy, koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, jeżeli jednocześnie są spełnione wymagania wskazane w pkt 1,2,3 tego przepisu - udziela starosta. Z powołanych przepisów wynika, że organem właściwym w sprawie wydania koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż jest właściwy miejscowo starosta. Ma on obowiązek - prowadząc postępowanie w sprawie wydania koncesji - uzgodnić z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) dopuszczalność planowanej działalności oraz sposobu korzystania z nieruchomości w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź jeśli dla danego obszaru takiego planu nie uchwalano, ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy podnieść, że stanowisko wyrażone przez organ uzgadniający – Wójta Gminy U. jest odpowiedzią na wystąpienie Starosty W. prowadzącego postępowanie w sprawie udzielenia K. W. (na jego wniosek z dnia (...) maja 2013 r., uzupełniony w dniu (...) maja 2013 r.) koncesji na wydobycie kopalin (torfu). Geologiczne i hydrogeologiczne warunki wydobycia torfu podane w punkcie (...) wniosku skarżącego oraz pozostałe informacje zamieszczone we wniosku dowodzą, że skarżący zainteresowany jest uzyskaniem – na podstawie Prawa geologicznego górniczego - koncesji na wydobycie torfu. Powyższy wniosek określa przedmiot uzgodnienia, o które wystąpił Starosta W.. Treść wniosku skarżącego pozostaje w sprzeczności z wyjaśnieniem zawartym w zażaleniu z dnia (...) czerwca 2013 r., że skarżący, że nie zamierza podejmować działalności określonej ustawą Prawo geologiczne i górnicze. Twierdzenia o zamiarze tylko zagospodarowania i o "zbyciu nadwyżki torfu wydobytego podczas prowadzenia robót budowlanych przy budowie stawu" w ramach rolniczego – a tym samym zgodnego z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U. – wykorzystania działki, nie można więc zaakceptować z następujących przyczyn. Przedmiotem uzgodnienia jest koncesja, o której mowa w Prawie geologicznym i górniczym, a nie zagadnienie ewentualnego docelowego sposobu wykorzystania terenu w związku z budową stawów rybnych i prowadzenia w tym zakresie określonej działalności. To skarżący zdecydował o zamiarze eksploatacji i wydobyciu torfu. Zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U. są w tym zakresie jasne i jednoznaczne. Postuluje się w nich wprowadzenie zakazu zmiany sposobu użytkowania terenów, które pełnią szczególna rolę klimatotwórczą i mają wpływ na regulacje stosunków wodnych (na przykład torfowiska). Omówienia wymaga także punkt V.3. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U., w którym postuluje się wprowadzenie zakazu zmiany użytkowania terenów pełniących szczególna rolę klimatotwórczą. W tym zakresie Studium należy interpretować w ten sposób, że ochroną prawną objęte są złoża torfu, niezależnie od zasobów tego rodzaju kopaliny traktowanej, jako pełniącej szczególną rolę klimatotwórczą i mającą wpływ na regulację stosunków wodnych na terenie Gminy U. Wydobycie torfu powoduje, że jego złoża będą uszczuplone, co jest o tyle istotne, że skarżący dysponuje już koncesją z dnia (...) lipca 2005 r. na wydobywanie torfu z terenu o powierzchni 17 250 m2. W perspektywie w grę wchodzi wydobycie torfu zlokalizowanego na większej powierzchni, bo wynoszącej 20 000 m2 w przypadku uzyskania kolejnej koncesji, o którą skarżący wystąpił z wnioskiem z dnia (...) maja 2013 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U. zaleca (według punktu V. 1) uporządkowanie gospodarki wodno – ściekowej wokół jezior, co nie oznacza, że docelowa budowa stawu rybnego w sąsiedztwie Jeziora W. porządkuje tę gospodarkę, poprzez uprzednie usuwanie złóż torfu przez właścicieli nieruchomości usytuowanych wokół w/w Jeziora. O dotychczasowym gospodarczym sposobie korzystania z naturalnych zasobów działki nr (...) decydował skarżący. Szerszym zagadnieniem wykraczającym poza zakres niniejszej sprawy jest zakładanie stawów rybnych na działce nr (...) bez usuwania złóż torfu. Jednak decyzja o zamiarze wydobycia torfu została już podjęta przez skarżącego. Jego działka zlokalizowana jest na obszarze, przeznaczonym w świetle Studium, pod łąki i pastwiska/użytki zielone (teren oznaczony symbolem "RZ"). W tych okolicznościach słuszne jest spostrzeżenie Wójta Gminy U., że przedstawiony mu do uzgodnienia projekt koncesji nie jest związany z prowadzeniem działalności rolniczej przez skarżącego, zaś zaplanowana działalność gospodarcza związana z funkcjonowaniem kopalni na terenach rolnych wymaga wcześniej zmiany przeznaczenia gruntów – wyłączenia ich z produkcji rolniczej w oparciu o ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Mimo, że organ nie komentuje przepisów tej ustawy, to trzeba pamiętać, że w myśl jej art. 3 ust. 1 pkt 4, jedną z zasad ochrony gruntów rolnych jest zachowanie torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych. Nieruchomość skarżącego zlokalizowana jest na terenie P. Obszaru Chronionego Krajobrazu. Stanowi to dodatkowy argument do uznania, że postanowienia Studium i jego zapisy sprzeciwiają się ingerencji gospodarczej polegającej na eksploatacji torfu skutkującej zmianą naturalnego ukształtowania terenu i krajobrazu. Warunki i zasady prowadzenia polityki przestrzennej na tym terenie gminy określiła Gmina U., dając temu wyraz w uchwalonym w 1995 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tejże Gminie. Punkt (...) Studium dopuszcza możliwość realizacji zbiorników wodnych dla celów rolniczych i rybackich, co nie przesądza o dopuszczalności budowy takich zbiorników na zasadzie - najpierw usunięcie złóż torfu, a później zalanie tych terenów wodą. W tym zakresie Studium należy interpretować w ten sposób, że realizacja zbiorników wodnych jest możliwa, ale bez usuwania torfowisk. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że koncesjonowanego wydobycia torfu nie można pogodzić z określonym w Studium celem i sposobem wykorzystania nieruchomości (działki nr (...)). Bezpodstawne są zarzuty i wnioski skargi dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie, o którym mowa w art. 9 oraz art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wymaga ustalenia przeznaczenia danej nieruchomości z punktu widzenia kryterium uzgodnienia, jako zgodności zamierzonej działalności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości w sposób przewidziany w art. 7 tejże ustawy, odsyłającej przede wszystkim do planu miejscowego bądź do studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Prowadzenie przez organ uzgadniający (tu - Wójta Gminy U.) postępowania o charakterze dowodowym i analizowanie decyzji Starosty Powiatowego we W. z dnia (...) lipca 2005 r. w przedmiocie udzielenia K. W. koncesji na wydobywanie torfu ze złoża o obszarze (...) m2, usytuowanego na działce gruntu (...) położonej w W., czy też decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 17 lipca 2003 r. udzielającej K. W. pozwolenia na wznowienie robot budowlanych i realizację stawów rybnych na w/w działce, stanowiłoby - niemający racjonalnego uzasadnienia - przejaw niesamodzielnego odczytywania zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w Gminie U. w aspekcie wskazanych decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi o naruszeniu przez Kolegium art. 7 i art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów pomijającą, że wydobycie torfu jest integralnie powiązane z budową stawów rybnych wyjaśnić należy, że to nie kwestia budowy tych stawów, ale sprawa uzgodnienia wydobywania kopalin (torfu) była przedmiotem zaskarżonego postanowienia. Dowody z dokumentów zgłoszonych i złożonych przy skardze, dopuszczonych na mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. przez WSA w Lublinie w trakcie rozprawy w dniu 26 listopada 2013 r., to jest decyzja Wojewody C. z dnia (...) września 1998 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 17 lipca 2003 r. w sprawie budowy stawów rybnych oraz postanowienie Marszałka Województwa L. z dnia (...) maja 2013 r. w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania projektu koncesji na wydobycie torfu ze złoża (...) na działce nr (...), nie podważają więc prawidłowości zaskarżonego postanowienia Kolegium z dnia 11 lipca 2013 r., które właściwie zinterpretowało zapisy komentowanego Studium. Kolegium nie było związane treścią wskazanych wyżej rozstrzygnięć. Ubocznie trzeba zauważyć, odnosząc się do posiadanego przez skarżącego pozwolenia wodnoprawnego, że Prawa geologicznego i górniczego – zgodnie z jego art. 3 pkt 1 – nie stosuje się do korzystania z wód w zakresie uregulowanym odrębnymi przepisami. W niniejszym postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem, decydujące znaczenie miały zapisy omawianego Studium, a nie treść rozstrzygnięć innych organów. W/w opinia Marszałka Województwa L. z dnia 31 maja 2013 r. – wydana w trybie przepisu art. 23 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego przewidującego, że udzielenie koncesji przez starostę wymaga opinii marszałka województwa – nie nawiązywała do postanowień Studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U. Działalnością gospodarczą jest wydobywanie kopalin ze złóż (art. 2 ustawy z 2004 r. o swobodzie dzielności gospodarczej). Jak wyjaśnia Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 2 lutego 2009 r. sygn. akt V KK 330/08, zamieszczona w tym przepisie legalna definicja działalności gospodarczej oznacza, że powinna ona być traktowana jako powszechnie obowiązująca w rozumieniu tego pojęcia w polskim systemie prawnym. Wcześniej bo w uchwale z dnia 23 lutego 2005 r. sygn. akt III CZP 88/04 Sąd ten stwierdził, że definicji działalności gospodarczej zawartej w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej nie należy zawężać do jedynie do tego aktu prawnego. W tych okolicznościach nie zasługiwały na aprobatę generalne wnioski skargi, że wydobycie torfu i prowadzenie działalności gospodarczej w tym zakresie przez skarżącego nie zmienia przeznaczenia terenu jako użytku rolnego. Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. ----------------------- 8