III SA/Lu 609/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kowalczyk (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...],[...] i [...], uchyliło w całości postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie ustalenia kosztów postępowania o rozgraniczenie nieruchomości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie o następującym stanie faktycznym : Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Burmistrz Miasta [...], na wniosek [...], wszczął postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy nieruchomością położoną w [...] ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów m. [...] jako działka nr [...], stanowiącą własność wnioskodawcy, a nieruchomością sąsiednią, oznaczoną nr [...], stanowiącą współwłasność [...],[...] i [...]. W odpowiedzi na zapytanie o cenę za wykonanie czynności związanych z rozgraniczeniem, ofertę złożyły dwa uprawnione podmioty, o czym organ prowadzący postępowanie zawiadomił strony pismem z dnia 21 marca 2014 r. informując jednocześnie o możliwości wypowiedzenia się co do wybranej oferty i zapoznania się z aktami sprawy. W odpowiedzi, [...] oświadczyła, że granica pomiędzy wymienionymi działkami została ustalona orzeczeniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 30 maja 2001 r. o zniesieniu współwłasności, obecnie przebieg tej granicy nie jest kwestionowany, oraz że nie zgadza się na pokrycie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, które uważa za zbędne. Decyzją z [...] stycznia 2015 r. nr [...] Burmistrz [...] zatwierdził przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] stanowiącą własność [...] a działką [...] będącą przedmiotem współwłasności [...],[...] i [...], wskazując punkty graniczne o określonych numerach. Decyzja ta została wydana w oparciu o Operat Techniczny sporządzony przez uprawnionego geodetę w dniu 01 sierpnia 2014 r. i przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 30.12.2014 r. za nr [...]. Jednoczenie postanowieniem z tej samej daty, tj. [...] stycznia 2015 r. Nr [...] organ pierwszej instancji ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w łącznej kwocie 1300 zł i zobowiązał do ich poniesienia strony postępowania, to jest [...] – w wysokości 650 zł, [...] w wysokości 487,50 zł, oraz [...] i [...] – po 81,25 zł. Koszty zostały podzielone po połowie na każdą z nieruchomości graniczących, przy czym w odniesieniu do nieruchomości pozostającej we współwłasności, kryterium ich podziału stanowił udział poszczególnych współwłaścicieli we własności działki nr [...]. W wyniku odwołania wniesionego przez [...],[...] i [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], uchyliło postanowienie Burmistrza [...] z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 262 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej : k.p.a.) stronę obciążają tylko te koszty postępowania, które wynikły z jej winy i te, które zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r. (I OPS 5/06), organ wskazał, że możliwość obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego wszystkich stron, wynika z założenia, iż wszyscy mają interes prawny w ustaleniu stabilnej granicy pomiędzy nieruchomościami sąsiadującymi. Organ zwrócił też uwagę, że w przedmiotowej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do sytuacji strony, która nie kwestionuje przebiegu granic i w związku z tym sprzeciwia się ponoszeniu kosztów pochopnego rozgraniczenia, stwierdził, że w przypadku gdy granice gruntów stały się sporne, ich ustalenie leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli. Kolegium wyraziło jednocześnie swój pogląd, że możność obciążenia kosztami rozgraniczenia również tych właścicieli, którzy nie byli inicjatorami rozgraniczenia, nie oznacza obowiązku podzielenia kosztów pomiędzy wszystkie jego strony, a tylko uprawnia do takiego podziału. Ponadto z przytoczonej uchwały NSA, w ocenie Kolegium, nie można wyprowadzić wniosku, że koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie. Zasady tej nie daje się również zdaniem organu odwoławczego wyprowadzić z przepisu art. 262 § 1 k.p.a., który wymaga aby poszczególne strony obciążyć tymi kosztami, które zostały poniesione w ich interesie, a więc nie w interesie prawnych innych stron. Taki automatyzm zdaniem Kolegium godziłby w zasadę praworządności i zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Kolegium stwierdziło że, przypisując poszczególnym uczestnikom koszty postępowania rozgraniczeniowego, organ powinien mieć na względzie rozeznanie co do okoliczności faktycznych jakimi kieruje się strona żądająca rozgraniczenia, a w szczególności zaś powinien zbadać, czy istnieje spór o przebieg granicy, czy chodzi tylko o wznowienie znaków granicznych. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ powinien zwłaszcza rozpoznać okoliczności dotyczące ustalenia granic pomiędzy nieruchomościami w wyniku orzeczenia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2001 r. w sprawie [...], zwłaszcza w kontekście podnoszonego przez odwołujących się argumentu o zbędności postępowania wobec braku sporu o granice. Kolegium zwróciło uwagę, że w takim przypadku, organ powinien w toku postępowania przede wszystkim ustalić, czy od daty orzeczenia sądu zaszły istotne zmiany w treści prawa własności graniczących nieruchomości, gdyż przeprowadzenie rozgraniczenia w trybie administracyjnym, pomimo wcześniejszego rozgraniczenia sądowego, miałoby istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obciążenia stron kosztami tego postępowania. W swej argumentacji organ odwoławczy ponownie wskazał na przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., statuujący dwie alternatywne przesłanki wyznaczające sposób obciążenia kosztami, tj. albo interes strony, albo żądanie strony. Jeżeli zatem przebieg granicy jest ustalony orzeczeniem sądu i od daty tego orzeczenia nic się nie zmieniło w stanie faktycznym i prawnym, nie można zdaniem Kolegium wykluczyć, że w sferze obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego, wiodącą będzie przesłanka "żądania strony", co w rozpoznawanej sprawie wpłynie diametralnie na wynik rozstrzygnięcia. W ocenie Kolegium, wobec niewyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych, przedwczesnym było przyjęcie przez organ założenia, że odwołujący się przyczynili się do powstania kosztów postępowania rozgraniczeniowego w takim samym stopniu jak strona, która je zainicjowała. Z orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodziła się skarżąca [...] i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wniosła o jego uchylenie. Zdaniem skarżącej, ustalony w decyzji Burmistrza [...] podział kosztów postępowania rozgraniczeniowego był prawidłowy. W dalszej części skargi skarżąca podnosi argumenty stanowiące polemikę z treścią oświadczenia [...] z 27 marca 2014 r. złożonego postępowaniu rozgraniczeniowym, a nadto wskazuje, że pomiędzy stronami jest długoletni konflikt związany z korzystaniem z sąsiadujących nieruchomości, których są właścicielkami, oraz że znaki graniczne w jej ocenie nie są trwałe. Kwestionuje ponadto wyznaczone przez kolejnych geodetów punkty graniczne, lub wskazuje, że punkty te nie zostały wytyczone na całej długości granicy. Końcowo wnosi o obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego pozostałych uczestników postępowania, wskazując na swoją trudną sytuację finansową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ drugiej instancji podtrzymał dotychczasową argumentację, akcentując w pierwszej kolejności niedopuszczalność prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia, w sytuacji gdy granice zostały ustalone w postępowaniu sądowym, a w drugiej, wskazując też na niewyjaśnienie motywów przyjętego przez organ pierwszej instancji sposobu podziału kosztów postępowania pomiędzy strony biorące w nim udział, w szczególności zaś nie uwzględnienie stopnia przyczynienia się poszczególnych stron do ich powstania. Kolegium zauważyło ponadto, że organ nie wskazał w uzasadnieniu zasadniczej przesłanki prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, a mianowicie – braku stabilnej granicy pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami. Z tych względów zachodziła w ocenie organu odwoławczego konieczność poczynienia ustaleń, kto z uczestników postępowania i w jakim stopniu przyczynił się do powstania kosztów postępowania rozgraniczeniowego i w jakiej wysokości powinien je ponieść. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, chociaż z innych przyczyn niż przedstawione w skardze. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej powoływana jako p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie, którym Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] uchyliło postanowienie Burmistrza [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, będące następstwem decyzji tego organu o zatwierdzeniu granicy. W związku z tym badaniu przez sąd administracyjny podlegało, czy organ odwoławczy nie naruszył prawa, wydając w niniejszej sprawie orzeczenie kasacyjne. Podstawę jego wydania stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a., stosowany w postępowaniu zażaleniowym na podstawie art. 144 k.p.a. Zgodnie z ostatnim z wymienionych przepisów, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 działu II k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, tylko wówczas, gdy zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). Przekazując sprawę, organ drugiej instancji powinien jednocześnie wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z przyjętym w art. 15 k.p.a. modelem dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy administracyjnej oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Zasada ta ma zastosowanie także do rozpoznania zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji. Co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), ponieważ przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego jej rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, wobec czego niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia tego przepis. Zatem skorzystanie uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy ma charakter wyjątkowy i jest ograniczone wymogiem spełnienia łącznie dwóch przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a mianowicie : naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania oraz potrzeby wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wydanie 13, Warszawa 2014 r., str. 549). Postanowienie kasacyjne nie może być wydane w innych sytuacjach, niż wskazane w omawianym przepisie i żadne inne wady postanowienia nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania postanowienia kasacyjnego (zob. dotyczący decyzji wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r. w sprawie II OSK 633/05, publ. SIP Lex nr 198333). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie postanowienia kasacyjnego zarówno w przypadku, gdy zaskarżone postanowienie było dotknięte jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym, zgodnie z art. 136 k.p.a. (zob. dotyczący decyzji wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2012 r. w sprawie II SA/Gd 462/12, publ. SIP Lex nr 1234927 i powołane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego). Organ odwoławczy rozpoznając sprawę w wyniku wniesionego odwołania, tudzież zażalenia, powinien przede wszystkim podjąć wszelkie kroki do merytorycznego jej załatwienia, korzystając przy tym z instrumentów procesowych nadanych mu mocą art. 136 k.p.a. Dokonując zatem oceny legalności zaskarżonego postanowienia kasacyjnego, wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w kontekście przytoczonych i omówionych reguł postępowania odwoławczego, stosowanych odpowiednio do postępowania zażaleniowego, Sąd w pierwszej kolejności bada, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ odwoławczy do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, czy też - zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia reformacyjnego, bądź też zachodziła tylko potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od obowiązku rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Uzasadniając uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało na dwa zasadnicze powody. Po pierwsze – nie uwzględnienie przez organ pierwszej instancji, że postępowanie rozgraniczeniowe, które w istocie dało asumpt do powstania wydatków obciążających strony, toczyło się mimo przeprowadzonego wcześniej sądowego zniesienia współwłasności nieruchomości, w wyniku czego przebieg granicy pomiędzy sąsiadującymi działkami [...] i [...] był znany wszystkim zainteresowanym łącznie z wnioskodawcą. Przy czym w tym zakresie spostrzeżenia organu odwoławczego oparte zostały na znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej dokumentach w postaci postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2001 r. sygn. akt [...] w przedmiocie zniesienia współwłasności kilku nieruchomości stanowiących współwłasność późniejszych stron postępowania administracyjnego, oraz późniejszego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] dnia [...] lutego 2011 r. wydanego w sprawie o sygn. akt [...], również znoszącego współwłasność szeregu działek geodezyjnych, w których wywiódł końcowo, że prowadzenie administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego w warunkach ustalenia granic w następstwie uprzedniego sądowego zniesienia współwłasności ( w tym pomiędzy sąsiadującymi działkami ([...] i [...]), gdy z okoliczności stanu faktycznego nie wynika iżby stan prawny lub stan ich posiadania miał od tego czasu ulec zmianie – powinno mieć wpływ na ocenę sposobu obciążenia stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego, w kontekście reguł zawartych w art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym kontekście Kolegium wskazało na konieczność zbadania stopnia przyczynienia się stron do powstania kosztów tego postępowania, uznając, że w ustalonych okolicznościach stanu faktycznego, nie byłoby słuszne obciążenie tymi kosztami w takim samym stopniu strony inicjującej postępowanie, skoro druga strona (współwłaścicielka nieruchomości graniczącej) kwestionowała tak zasadność prowadzenia postępowania jak i pokrywania związanych z nim kosztów, wskazując na brak sporu co do przebiegu granicy. Po drugie – organ odwoławczy zakwestionował metodę podziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w zakresie dotyczącym rozdziału połowy kwoty wydatków na współwłaścicieli jednej z działek granicznych, stosownie do udziału każdego z nich we własności, wyrażonego stosownym ułamkiem. Dodatkowo Kolegium zarzuciło organowi pierwszej instancji, że nie powiadomił innych stron o wpływie wniosku o rozgraniczenie, ani nie wezwał ich do przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, pozbawiając zainteresowanych możliwości wypowiedzenia się czy w ogóle jest spór o przebieg granicy. Finalnie organ odwoławczy wskazał na istotne braki w postępowaniu dowodowym, które uniemożliwiały rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu drugoinstancyjnym i związku z tym stwierdził, że organ pierwszej instancji powinien ustalić która ze stron i w jakim stopniu przyczyniła się do powstania kosztów rozgraniczenia i w jakim stopniu, a w szczególności w czyim interesie leżało ich poniesienie bądź taż na czyli żądanie zostały one poniesione. Przytoczone wyżej motywy uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie potwierdzają w ocenie Sądu istnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., warunkujących wydanie orzeczenia kasacyjnego. W kontekście przytoczonych wyżej i omówionych przesłanek, dopuszczalność zakończenia postępowania odwoławczego orzeczeniem kasacyjnym wymaga od organu odwoławczego wyprowadzenia wadliwości w zakresie ustalenia stanu faktycznego, czyli wskazania naruszenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego, bez których nie można sprawy rozstrzygnąć (zob. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wydanie 13, Warszawa 2014 r., str. 549, 559). Jak wynika natomiast z argumentów zawartych w motywacyjnej części zaskarżonego orzeczenia, wątpliwości organu odwoławczego sprowadzają się do wątpliwości natury prawnej, których źródłem są przepisy z zakresu prawa materialnego. W pierwszym przypadku, chodzi o zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego (w tym rozgraniczeniowego), sformułowane w art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ wyraźnie wskazuje na potrzebę dokonania przez organ pierwszej instancji właściwej oceny stopnia przyczynienia się poszczególnych stron do wszczęcia administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego, a tym samym wygenerowanych w jego ramach kosztów obciążających strony. Nie wskazuje przy tym na istotne braki w zakresie materiału dowodowego, a wręcz przeciwnie, swoje rozważania i wątpliwości natury prawnej, formułuje ze względu na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, to jest : oświadczenie [...] z 27.03.2014 r., kwestionujące potrzebę prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, ze względu na dokonane wcześniej przy udziale uprawnionego geodety sądowe zniesienie współwłasności, wraz z dowodami dotyczącymi sądowego zniesienia współwłasności. Zatem podstawą ustalenia faktów mających znaczenie dla wyjaśnienia sprawy w zakresie przyczynienia się do powstania kosztów, były dowody zebrane przez organ pierwszej instancji i znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej Organ odwoławczy przywołuje te dokumenty w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, co zasadniczo przeczy jego ustaleniom o naruszeniu przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania i konieczności wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co więcej, w aktach administracyjnych kontrolowanej sprawy znajduje się opinia geodezyjna z 01 sierpnia 2014 r. dotycząca rozgraniczenia nieruchomości [...] i [...], położonych w [...] przy ul. [...], wykonana na zlecenie organu pierwszej instancji, która potwierdza zgodność punktów granicznych z granicą wytyczoną na podstawie operatu technicznego nr [...], przyjętego za podstawę orzeczenia o zniesieniu współwłasności w sprawie o sygn. akt [...] z 30 maja 2001 r. Z kolei dowodem potwierdzającym brak zmian okoliczności stanu prawnego, jak też stanu posiadania w obrębie graniczących działek, jest znajdujący się w aktach administracyjnych Operat Techniczny przyjęty do zasobu geodezyjnego 30.12.2014 r. wraz z załączonym do niego protokółem oględzin przebiegu granicy na gruncie. Wydając orzeczenie kasacyjne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie wskazało na konkretne braki postępowania dowodowego, które dotyczyłoby ustalenia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, warunkujących przyjęcie ustaleń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Nie wywiodło, jakie przepisy postępowania dowodowego lub inne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zostały naruszone. Wskazując w swym orzeczeniu na potrzebę ustalenia przez organ pierwszej instancji stopnia przyczynienia się do powstania kosztów rozgraniczenia, nie wskazało na brakujący zakres materiału dowodowego, z którego mogłyby wynikać fakty mające znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Z analizy akt postępowania administracyjnego, nie wynika w ocenie Sądu, aby organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w zakresie obowiązku wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.). W tej sytuacji należy zatem kierować się zasadą, że zasadniczo organ odwoławczy obowiązany jest do wydania decyzji na podstawie całokształtu materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny (art. 80 K.p.a.), mając też na uwadze, że konieczność przeprowadzenia określonego dowodu (w niektórych wypadkach nawet kilku dowodów), czy też nawet uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania na podstawie art. 136 k.p.a., wyłączając tym samym dopuszczalność decyzji kasacyjnej. W realiach rozpatrywanej sprawy, w ocenie Sądu, zastrzeżenia organu sprowadzały się istocie do wyboru metody rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w kontekście reguł zawartych w treści przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Właśnie ze względu na wynikające z zebranych dowodów okoliczności faktyczne wskazujące na ustalony i niesporny przebieg granicy, zachodziła zdaniem organu odwoławczego konieczność poczynienia ustaleń i przyjęcia właściwych wniosków, czy koszty postępowania zostały poniesione w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości granicznych, czy też jednak wyłącznie na żądanie jednej z nich. Należy to jednak do sfery oceny istniejącego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), czyli zbadania mocy dowodowej poszczególnych zebranych w sprawie dokumentów, w tym opinii biegłych, z których wynika określony stan faktyczny, dający podstawę do przyjęcia ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia. Nie oznacza natomiast niewyjaśnienia podstawowych okoliczności faktycznych bez których nie można sprawy rozstrzygnąć, czyli istotnych braków materiału dowodowego, w rozumieniu przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Taka sytuacja nie uprawnia organu do zakończenia postępowania odwoławczego orzeczeniem kasacyjnym. Nie zgadzając się z przyjętą przez organ pierwszej instancji metodą rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego, organ ten obowiązany był do wydania decyzji reformacyjnej w oparciu o własną ocenę materiału dowodowego, tym bardziej, że wysokość ustalonych w pierwszej instancji kosztów rozgraniczenia nie była przez strony jak też przez organ kwestionowana. Abstrahując od oceny przyjętej przez organ pierwszej instancji metody rozdziału kosztów postępowania stosunkowo do wysokości udziałów we współwłasności nieruchomości, której ocena pozostaje poza zakresem rozważań sądu, z uwagi chociażby na jej przedwczesność, należy stwierdzić, że kwestionowany przez Kolegium sposób rozdziału kosztów w tym zakresie, również nie uprawniał do wydania orzeczenia reformacyjnego, gdyż zagadnienie to kwalifikuje się do kategorii naruszenia prawa materialnego (reguły uwzględniającej treść art. 152 k.c.). Za bezpodstawne Sąd uznaje natomiast ustalenie, że organ pierwszej instancji nie powiadomił innych stron o wpływie wniosku, ani nie wezwał ich do zajęcia stanowiska w sprawie, pozbawiając je w konsekwencji możliwości wypowiedzenia się co do istnienia sporu granicznego. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się zawiadomienie Burmistrza [...] z 21 marca 2014 r., kierowane do wszystkich zainteresowanych, także właścicieli nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inicjatorki postępowania (skarżącej). W treści tego pisma zawarta jest informacja o wniosku [...] o rozgraniczenie, w wpłynięciu dwóch ofert geodetów uprawnionych do wykonania czynności związanych z rozgraniczeniem, a także pouczenie o przysługującym stronom prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w przedmiocie oferty złożonej przez wyłonionego geodetę. W ocenie Sądu co do zasady nieuprawnione jest motywowanie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, potrzebą umożliwienia stronom zapoznania się z aktami i wypowiedzenia co do zgromadzonych dowodów, jeżeli nie jest to związane z koniecznością wyjaśnienia okoliczności sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy również zauważyć, że Kolegium powołuje się w swoim rozstrzygnięciu na stanowisko współwłaścicielki nieruchomości [...] ([...]), która w piśmie z 27 marca 2014 r. kwestionuje potrzebę rozgraniczania i ponoszenia kosztów, z uwagi na to, że granice zostały już ustalone w wyniku postępowania sądowego i przebieg granicy jest znany. W takiej sytuacji, stanowisko Kolegium odnośnie uniemożliwienia przez organ pierwszej instancji stronom wypowiedzenia się, należy uznać co najmniej za niekonsekwentne. Rozpoznając skargę na postanowienie kasacyjne i uchylając to postanowienie, Sąd nie może przesądzać o prawidłowości stanowiska organu odwoławczego w kwestiach merytorycznych, a więc co do tego kto ponosi koszty postępowania rozgraniczeniowego i według jakich reguł, gdyż byłoby to przedwczesne. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien mieć na uwadze powyższe rozważania i wydać postanowienie reformacyjne. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, stwierdzając mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.