III SA/Lu 61/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, , po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania R. Ł. (dalej jako "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Lublinie z [...] marca 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: W piśmie z 6 lipca 2022 r. R. Ł. wezwała Zarząd Województwa Lubelskiego do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, czyli wybudowania zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 842 na działkę o numerze ewidencyjnym [...], będącą własnością skarżącej, położoną w miejscowości B., o szerokości minimum 5 m, bądź wydania decyzji odmawiającej wykonania zjazdu. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że z powodu przebudowy drogi wojewódzkiej nr 842 R. S. – W. – K. działka nr [...] została pozbawiona dojazdu. Decyzją z [...] września 2022 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Lublinie (dalej jako "organ I instancji") odmówił wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] R. S. – W. – K. na działkę nr [...] w miejscowości B.. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z [...] grudnia 2022 r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można było ocenić, czy przed przebudową drogi istniał legalny zjazd. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji decyzją z [...] marca 2023 r. odmówił skarżącej wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] R. S. – W. – K. na działkę nr [...] w miejscowości B.. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z [...] grudnia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] marca 2023 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że bezsprzecznie w sąsiedztwie działki nr [...] miała miejsce przebudowa drogi wojewódzkiej nr 842 R. S. – W. – K., poprzez budowę chodnika na odcinku od granicy gminy G. od km 47+607,68 do km 50+210,68 w miejscowości B. wraz z budową zjazdów (dz. nr [...]) – etap I od km 47 + 607,68 do km 48+400,00 o długości 0,79232 km w ramach zadań zgłaszanych przez lokalne samorządy i społeczności, dla których Zarząd Województwa Lubelskiego ustalił "Procedurę prowadzenia przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Lublinie zadań z zakresu infrastruktury drogowej finansowych przez Województwo Lubelskie z udziałem pomocy innych jednostek samorządu terytorialnego". Kolegium uznało, że prace te, wykonywane przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Lublinie należało zaliczyć do przebudowy drogi, w rozumieniu art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 z późn. zm.), ponieważ wiązały się wykonaniem robót, w wyniku których nastąpiło podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, bez zmiany granic pasa drogowego. Wskazując na projekt organizacji ruchu z 2012 roku, zgodnie z którym na wysokości działki nr [...] zlokalizowany jest znak poziomy P-7d (linia krawędziowa ciągła wąska), organ odwoławczy stwierdził, że w okresie poprzedzającym przebudowę drogi nie istniał legalny zjazd na działkę nr [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zjazdem istniejącym w rozumieniu art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych jest wyłącznie zjazd wybudowany legalnie. Przez użyte w ustawie określenie "zjazd istniejący" należy rozumieć stan prawny, a więc wyłącznie zjazd wybudowany zgodnie z prawem, a nie tylko stan faktyczny, tj. samo istnienie zjazdu w terenie. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie brak było podstaw do uznania, że działka nr [...] połączona była z drogą publiczną zjazdem legalnym. Organ wskazał, że w ramach prowadzonej przebudowy drogi wojewódzkiej nr 842 wykonany został zjazd zwykły do działki nr [...] przylegający do zjazdu na teren działki nr ew. [...]. Zjazd ten spełnia wszelkie wymagane prawem warunki, stanowiąc legalny dostęp nieruchomości do drogi publicznej. Wobec powyższego, z w ocenie organu, strona nie może zasadnie kwestionować umiejscowienia zjazdu, jego parametrów, czy też żądać przesunięcia zjazdu w ramach dokonanej już inwestycji przebudowy drogi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. Ł. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w czasie realizacji inwestycji nie istniał zjazd na działkę skarżącej oraz przyjęciu, że skarżąca nie może domagać się wybudowania zjazdu na działkę, podczas gdy w rzeczywistości zjazd do działki skarżącej istniał od wielu lat; 2) art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm.), poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że działka skarżącej posiada dostęp do drogi publicznej, podczas gdy w rzeczywistym stanie rzeczy działka skarżącej nie jest połączona w sposób bezpośredni z drogą publiczną; II. naruszenie przepisów prawa procesowego: 1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej jako "k.p.a.", poprzez zaniechanie obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, a w szczególności poprzez niewzięcie pod uwagę słusznego interesu skarżącej; 2) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie wszelkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia, które narusza interes skarżącej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że działka nr [...] posiadała przed rozpoczęciem inwestycji urządzony w sposób naturalny zjazd z drogi publicznej nr 842, który funkcjonował od ponad 50 lat i zapewniał możliwość dogodnego zjazdu. Obecnie skarżąca nie posiada dostępu do drogi publicznej, ponieważ istniejący zjazd został usunięty podczas realizacji inwestycji, a zjazd istniejący, przylegający do działki [...] nie zapewnia bezpiecznego zjazdu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W ocenie sądu organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i na ich podstawie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja w przedmiocie odmowy wykonania zjazdu z drogi publicznej. W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 pkt 8 powołanej ustawy, zjazd to część drogi publicznej łącząca jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiąca bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 29 ust. 1 budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Z powołanych przepisów wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu co do zasady obciąża właściciela nieruchomości przyległej do drogi. Wyjątkiem od tej zasady jest nałożenie na zarządcę drogi obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących w przypadku budowy lub przebudowy drogi. W rozpoznawanej sprawie skarżąca domaga się od zarządcy drogi budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 842 R. S. – W. – K. do działki nr [...] w miejscowości B., powołując się na fakt przebudowy drogi. Okoliczność przebudowy drogi jest bezsporna. Z ustaleń organu wynika, że w sąsiedztwie działki nr [...] miała miejsce przebudowa drogi wojewódzkiej, polegająca na budowie chodnika na odcinku szczegółowo określonym w decyzji. Nie ulega zatem wątpliwości, że spełniona została pierwsza przesłanka z art. 29 ust. 2 – przebudowa drogi. Należy jednak zauważyć, że przepis art. 29 ust. 2 ogranicza obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów przez zarządcę drogi do zjazdów dotychczas istniejących. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest jednolite stanowisko, że zjazdem istniejącym, w rozumieniu art. 29 w ust. 2 ustawy o drogach publicznych jest wyłącznie zjazd wybudowany legalnie, zgodnie z art. 29 w ust. 1 tej ustawy, a więc po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przez użyte w ustawie określenie "zjazd istniejący" należy rozumieć bowiem stan prawny, a więc wyłącznie zjazd wybudowany w sposób zgodny z prawem, a nie stan faktyczny, a więc samo istnienie zjazdu w terenie. Obowiązek wynikający z przepisu art. 29 ust. 2 dotyczy zatem zachowania posiadanego, legalnego dostępu do drogi przez urządzony zjazd (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2768/20, z 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 599/19, z 23 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1447/20, z 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1069/20 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gliwicach z 15 października 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 663/21, we Wrocławiu z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 710/22, w Białymstoku z 24 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 678/22, w Krakowie z 24 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1308/20, w Warszawie z 9 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2380/20). Oznacza to, że w analizowanym trybie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wyłączone jest przywrócenie istniejącego faktycznie, ale bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy, zjazdu z drogi publicznej. Jeśli zatem istniejący w dacie przebudowy drogi publicznej zjazd nie był zjazdem wybudowanym na podstawie decyzji zezwalającej i za zezwoleniem zarządcy drogi, to taki wjazd i wyjazd, niespełniający wymogów ustawowych, mogący powodować niebezpieczeństwo na drodze, nie będzie traktowany jako zjazd istniejący w rozumieniu art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, którego przywrócenie (wybudowanie lub przebudowanie) obciążałoby zarządcę drogi (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 20 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 426/17). W sytuacji zatem, w której ma miejsce budowa lub przebudowa drogi, o której mowa w tym przepisie, a właściciel gruntu znajdującego się przy tej drodze domaga się wybudowania lub przebudowy zjazdu obowiązkiem organu jest po pierwsze ustalenie, czy zjazd faktyczne istnieje, a następnie dokonanie oceny jego legalności. Postępowanie w istocie jest w tym zakresie dwuetapowe. W ramach pierwszego etapu koniecznym jest w szczególności ustalenie, czy we wskazanym przez wnioskodawcę miejscu zjazd faktycznie istniał. Drugi etap badania "istnienia zjazdu" dotyczy oceny jego legalności. Punktem odniesienia powinny być tutaj wymogi ustawowe, których spełnienie w dacie wybudowania zjazdu było konieczne do tego, aby wybudowanie tego zjazdu uznać za legalne. W rozpoznawanej sprawie organy prowadzące postępowanie ustaliły, że należąca do skarżącej działka nie była połączona z sąsiadującą drogą publiczną zjazdem wybudowanym na podstawie pozwolenia uzyskanego zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organ dołączył do akt projekt organizacji ruchu na drodze wojewódzkiej nr 842 z 2012 r., z którego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że przed przebudową drogi nie istniał zjazd legalny na działkę nr [...]. Jak słusznie podkreśla organ, na wysokości działki nr [...] w miejscowości B. zlokalizowany był znak poziomy P-7d linia krawędziowa – ciągła wąska. Znak ten wyznaczał linię krawędziową jezdni bez krawężników. W miejscach, gdzie możliwy był wjazd z drogi zlokalizowane były natomiast znaki poziome P-7c linia krawędziowa – przerywana wąska. Skarżąca nie podważyła skutecznie ustaleń organu. Nie przedstawiła żadnych dowodów na faktyczne i legalne istnienie zjazdu. Nie dołączyła jakichkolwiek decyzji administracyjnych zezwalających na budowę zjazdu, czy zdjęć lub innych dokumentów potwierdzających, że faktycznie zjazd ten był wybudowany. Z twierdzeń skarżącej wynika, że od kilkudziesięciu lat na działkę nr [...] wjeżdżano bezpośrednio z drogi publicznej nr 842 oraz że "zjazd był wykonywany wg potrzeb". Zjazd taki nie miał zatem charakteru zjazdu legalnego, tj. takiego, którego przebudowa jako istniejącego mogłaby nastąpić na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Samo korzystanie z wjazdu nawet przez dłuższy czas nie wpływa na ocenę braku prawnego (i faktycznego) istnienia zjazdu. W takiej sytuacji prawidłowo organy przyjęły, że brak podstawy prawnej do nałożenia na zarządcę drogi obowiązku budowy zjazdu na działkę skarżącej. Norma wynikająca z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych odnosi się bowiem do takich sytuacji, w których zostały już poniesione nakłady na budowę zjazdu przez właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi i na skutek działań zarządcy drogi związanych z budową lub przebudową drogi właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do budowanej lub przebudowywanej drogi musiałby ponownie ponieść wydatki związane z budową lub przebudową istniejącego zjazdu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z 23 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1447/20, nie jest trafna taka wykładnia art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, która prowadzi do uznania, że jedynym i wyłącznym warunkiem, jaki musi być spełniony, aby zarządca wybudował zjazd jest istnienie faktycznej możliwości zjazdu w momencie budowy lub przebudowy drogi. Znaczenie ma wyłącznie fakt, czy przed przebudową istniał legalny zjazd na nieruchomość w ściśle oznaczonym miejscu. W przypadku zjazdów niebędących zjazdami istniejącymi w rozumieniu art. 29 ust. 2 ustawy o rogach publicznych, zastosowanie znajduje ogólna reguła unormowana w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Dla oceny zaskarżonej decyzji bez znaczenia jest okoliczność, czy i w jakim zakresie wjazd na działkę nr [...] możliwy jest po przebudowie drogi. Niemniej jednak zauważyć należy, że organ wyjaśnił, że wjazd na działkę nr [...] jest możliwy także po przebudowie drogi, ponieważ wykonany został zjazd zwykły. Zgodnie z § 54 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1518) jest to zjazd przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch. Na dołączonych do akt zdjęciach drogi po przebudowie widoczna jest zatoka autobusowa oraz obniżenie krawężnika, umożliwiające wjazd z jezdni. Okoliczność, czy tego rodzaju wjazd zapewnia skarżącej możliwość poruszania się maszynami rolniczymi o dużych gabarytach pozostaje poza zakresem sprawy niniejszej. Jak już jednak była o tym mowa, budowa zjazdu obciąża w tym wypadku właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi i wymaga zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zarzut skargi naruszenia art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przez jego błędną wykładnię jest w świetle powyższych rozważań nieuzasadniony. Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane. Przepis ten dotyczy projektowania i budowy obiektów budowalnych w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, przy jednoczesnym zapewnieniu poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnieniu dostępu do drogi publicznej. Przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Przedmiotem decyzji nie była bowiem przebudowa drogi i zgodność tej przebudowy z przepisami prawa budowlanego, lecz odmowa wykonania zjazdu z uwagi na brak przesłanek z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W ocenie sądu organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności oraz w sposób wyczerpujący zgromadziły, a następnie rozpatrzyły i oceniły materiał dowodowy, niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnie z art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zebrany w toku postępowania materiał dowodowy jest kompletny i został poddany wszechstronnej analizie, a wyprowadzone wnioski należało uznać za spójne i logiczne. Zaskarżona decyzja odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zawiera bowiem wszystkie wskazane w tym przepisie elementy oraz wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ponownie podkreślić należy, że skarżąca ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze do sądu nie wykazała, że przed przebudową drogi wojewódzkiej nr 842 istniał legalny zjazd na działkę nr [...] w miejscowości B.. Z przytoczonych powodów brak podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.).