III SA/Lu 613/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), WSA Ewa Ibrom, Protokolant referent Marcin Ścibor, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] września 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] – po rozpatrzeniu odwołania skarżącego funkcjonariusza Policji A. W. – utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Ś. z dnia [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powyższe decyzje organów zostały wydane w następującym stanie sprawy: Skarżący A. W. jest funkcjonariuszem Policji w służbie stałej od dnia [...] maja 2003 r. Z niekwestionowanych w tym zakresie ustaleń faktycznych organu wynika, że w okresie od dnia [...] maja 2003 r. do dnia [...] września 2017 r. pobierał on równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Uprawnienia do tego równoważnika zostały jednak cofnięte skarżącemu decyzją nr [...] z dnia [...] września 2017 r. wydaną przez Komendanta Powiatowego Policji w Ś. z tego względu, że jako posiadacz zależny funkcjonariusz wraz z rodziną (żoną oraz córką) na podstawie umowy najmu zamieszkał w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w L., stanowiącym własność jego teściów. Na skutek wniesionego odwołania Inne decyzją nr [...] z dnia [...] października 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a skarga funkcjonariusza na powyższą decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 marca 2018 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 10/18. W dniu [...] czerwca 2018 r. A. W. złożył w KPP w Ś. oświadczenie mieszkaniowe stanowiące ponowną podstawę ustalenia uprawnień funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, do którego dołączył kopię zawartej z teściem T. M. umowy najmu z dnia [...] kwietnia 2018 r. Z umowy tej wynikało, że jej przedmiotem jest najem dwóch najmniejszych pokoi o pow. 12,53 m2 i 14,05 m2 w mieszkaniu trzypokojowym, z dostępem do kuchni, znajdujących się w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w L. oraz możliwość użytkowania piwnicy. Według oświadczenia policjanta trzeci największy powierzchniowo pokój pozostaje w dyspozycji właściciela spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu – wynajmującego teścia. Umowa najmu zawarta została na okres 3 lat (do dnia [...] marca 2021 r.). Strony umowy ustaliły czynsz najmu w wysokości [...] zł miesięcznie oraz obciążający najemcę obowiązek ponoszenia kosztów eksploatacyjnych na rzecz spółdzielni mieszkaniowej i pozostałych opłat związanych z korzystaniem z lokalu. Z pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. nadesłanego w odpowiedzi na pytania Komendanta Powiatowego Policji w Ś. wynika, że powierzchnia użytkowa całego lokalu mieszkalnego wynosi 69,60 m2, a powierzchnia poszczególnych pomieszczeń wynosi: jeden pokój – 12,53 m2, drugi pokój – 14,05 m2, trzeci pokój – 17,20 m2, kuchnia – 7,06 m2, łazienka – 4,13 m2 oraz wc – 1,5 m2 i przedpokój – 13,13 m2. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Komendant Powiatowy Policji w Ś. odmówił skarżącemu funkcjonariuszowi przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Odwołując się do obowiązujących regulacji prawa w tym zakresie organ wyjaśnił, że potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza są zaspokojone i brak podstaw prawnych do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego z zasobów Policji oraz przyznania zastępczej formy realizacji tego prawa, to jest równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Odwołując się do § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, organ pierwszej instancji wskazał, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia [...] kwietnia 1990 r. o Policji, nie posiadają m.in. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Według ustaleń organu czynsz najmu wskazany w umowie (300 zł) w przeliczeniu na 1 m2 powierzchni użytkowej wynosi zaś [...] zł (300 : 69,60 = 4,31), a więc nie jest wyższy od stawki czynszu ustalonej przez Prezydenta Miasta L. (6,35 zł). Stawka "gminna" nie jest również przekroczona, jeżeli wziąć pod uwagę jedynie przedmiot najmu, a więc powierzchnię dwóch pokoi i części wspólnych (300 : 52,40 = 5,73). Wynika z tego, że funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu inny niż w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę. Przesłanką zaś do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, określoną w § 1 ust. 1 pkt 4 wskazanego wyżej rozporządzenia wykonawczego, jest nieposiadanie takiego lokalu. Z tej przyczyny wniosek skarżącego – zdaniem organu – nie mógł zostać uwzględniony. Na skutek odwołania skarżącego funkcjonariusza wnioskującego o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2018 r. Inne – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia [...] kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067, z późn. zm.) w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130, z późn. zm.). W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy zgodził się w całości z ustaleniami organu pierwszej instancji oraz z wnioskiem, że skarżący posiada zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, gdyż nie została spełniona przesłanka określona w § 1 ust. 1 pkt 4 wskazanego wyżej rozporządzenia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący A. W. wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.; 2) przepisów prawa materialnego, to jest art. 92 ust. 1 i art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1782, z późn. zm.) w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1130, z późn. zm.), poprzez błędne wyliczenie stawki czynszu za 1 m2 ponoszonej przez skarżącego z tytułu umowy najmu. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Z odpowiedzi na skargę wynika również, że organ odwoławczy z jednej strony przyjął, że skarżący wraz z rodziną (żoną i córką) w rzeczywistości korzysta z całego lokalu mieszkalnego stanowiącego własność jego teścia, bez żadnych wyłączeń, z drugiej zaś strony stwierdził, iż przepis § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2002 r. dotyczy lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, a nie jak w ustalonym stanie faktycznym – pokoi, zatem przepis ten nie może stanowić podstawy przyznania świadczenia w niniejszej sprawie. W dniu [...] lutego 2019 r. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie ustanowiona w sprawie pełnomocnikiem procesowym skarżącego jego żona, popierając skargę zwróciła jednocześnie uwagę, że jej mąż poza czynszem najmu w wysokości [...] zł płaci także opłaty eksploatacyjne, których łączna wysokość przekracza wraz z czynszem kwotę [...]zł miesięcznie. Nadto jej wynajmujący ojciec często korzysta z największego pokoju w lokalu mieszkalnym z tego względu, że pozostaje w faktycznej separacji z żoną, a organ faktów tych w ogóle w swoich ustaleniach faktycznych nie uwzględnił. Pełnomocnik organu na rozprawie wniósł natomiast o oddalenie skargi oraz wskazał, że w sprawie tej wątpliwa jest ważność zawartej przez skarżącego umowy najmu (protokół rozprawy – k. 26 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm. oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Kontrola ta polega na ocenie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy dopuściły się naruszenia prawa, czy też nie. Jeżeli do naruszenia przepisów prawa nie doszło skarga podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.), jeżeli zaś do naruszenia prawa doszło, konieczna jest ocena, czy skala tego naruszenia uzasadnia zastosowanie rozstrzygnięć przewidzianych w przepisach art. 145-150 p.p.s.a. Dokonując zatem kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o wskazane wyżej kryteria należy przede wszystkim stwierdzić, że wypada ona negatywnie, bowiem zaskarżona decyzja narusza zarówno przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji również przepisy prawa materialnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o odmowie przyznania skarżącemu jako funkcjonariuszowi Policji równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zdaniem skarżącego organ nie ustalił należycie okoliczności faktycznych sprawy, a przez to błędnie przyjął, że nie spełnia on przewidzianych prawem warunków przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym samym nie zachodzi żadna negatywna przesłanka skutkująca odmową przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Natomiast według organu taka przesłanka negatywna wystąpiła, co uzasadniało negatywne rozstrzygnięcie złożonego przez skarżącego wniosku. Przede wszystkim wymaga zwrócenia uwagi, że materialnoprawną podstawę kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 161, z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1130, z późn. zm.). Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Prawo to może być zrealizowane przez przydzielenie lokalu z zasobów, o których mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o Policji. W sytuacji, gdy policjant nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych określonych w art. 88 ust. 1 ustawy, może ubiegać się o pomoc finansową na uzyskanie takiego lokalu, a do czasu zaspokojenia tych uprawnień otrzymuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Normatywną podstawą do przyznania równoważnika pieniężnego jest przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W przepisie art. 92 ust. 2 ustawy o Policji zawarto natomiast delegację dla właściwego ministra do wydania przepisów wykonawczych w zakresie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w oparciu o wskazaną delegację ustawową wydał powołane już wcześniej rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Według § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy, nie posiadają: 1) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej; 2) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu; 3) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego; 4) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2; 5) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji; 6) tymczasowej kwatery. Obowiązkiem zatem organów Policji jest zapewnienie policjantowi lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni on służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jeżeli ustawowe uprawnienie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjanta nie zostało zrealizowane przez przydział odpowiedniego lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej o przydziale, policjant nabywa – co do zasady – prawo do świadczeń pieniężnych stanowiących zastępcze formy realizacji ustawowego prawa do lokalu mieszkalnego. Do tej kategorii świadczeń kompensacyjnych należy przede wszystkim prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 92 ust. 1 ustawy o Policji). Decyzja w przedmiocie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do przyznania świadczenia. Jednak o uprawnieniu do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego można mówić dopiero wtedy, kiedy funkcjonariusz Policji udokumentuje, że spełnienia wszystkie wymagane prawem przesłanki. Konsekwencją pochodnego charakteru uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej – są negatywne przesłanki przyznania tego prawa. Zatem rzeczą organu było należyte ustalenie, czy funkcjonariusz otrzymał z zasobów Policji lokal mieszkalny lub zastępczą jego formę – pomoc finansową, a w przypadku gdy nie skorzystał ze wskazanych świadczeń, czy policjant wraz z rodziną ma zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe, to jest czy w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej posiada lokal mieszkalny (dom) zgodny z przysługującymi mu normami zaludnienia. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Stąd funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Według tego przepisu, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy; 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3. Podstawową negatywną przesłankę stanowi zatem posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji). Jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 ustawy o Policji), a w następstwie tego – również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 955/17 oraz powołane w nim orzecznictwo). Podstawowym warunkiem podjęcia niewadliwej decyzji administracyjnej jest dokonanie w toku postępowania administracyjnego prawidłowych ustaleń faktycznych. Stosownie bowiem do art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według zaś przepisów art. 77 § 1 i 80 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Tymczasem w niniejszej sprawie organy obu instancji nie przeprowadziły należycie postępowania dowodowego zgodnie z powołanymi zasadami określonymi w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza sporem pozostaje to, że posiadany przez skarżącego lokal mieszkalny, z którego faktycznie korzysta on wraz z rodziną (żoną i córką) znajduje się w L., a więc w miejscowości pobliskiej względem miejsca pełnienia przez niego służby. Jego posiadanie wynika z umowy najmu jaką skarżący zawarł ze swoim teściem – wynajmującym właścicielem spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego. Jednakże określając normy zaludnienia organy w ogóle nie uwzględniły rzeczywistego przedmiotu najmu wynikającego z umowy (dwóch pokoi w mieszkaniu trzypokojowym), jak również faktu, że trzeci największy z pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym jest w rzeczywistości zajmowany przez wynajmującego (protokół rozprawy – k. [...] akt sądowych). Wbrew stanowisku organu z akt administracyjnych sprawy w ogóle nie wynika przyjęte w rozstrzygnięciu ustalenie, by wynajmujący właściciel lokalu mieszkalnego w ogóle w nim nie zamieszkiwał. Takich dowodów wbrew twierdzeniu organu w aktach administracyjnych brak. Ustalenie faktyczne tego rodzaju było zatem całkowicie dowolne i nie zostało oparte na materiale dowodowym sprawy, jaki się w aktach znajduje. Ponieważ okoliczność ta nie była przez organ w żaden sposób weryfikowana, to stanowcze twierdzenie organu o spełnionych przysługujących funkcjonariuszowi normach zaludnienia są przedwczesne. Wynajmujący jako ojciec żony skarżącego i jego teść, w sytuacji faktycznego zamieszkiwania w tym lokalu mieszkalnym, poprzez zajmowanie w lokalu największego pokoju ma wpływ na ocenę spełnienia przez wynajmowany lokal mieszkalny norm zaludnienia. Dla tej oceny istotne jest to, co jest rzeczywistym przedmiotem umowy najmu, tymczasem określając spełnienie tych norm organ przyjmował całą powierzchnię lokalu mieszkalnego, do czego dowody w sprawie go nie uprawniały. Nie ta jednak okoliczność była dla organu decydująca w kwestii negatywnego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego. Organ odwołał się bowiem do § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, według którego, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy, nie posiadają lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Tymczasem do przyjętych przez organ wyliczeń w kwestii wysokości stawki czynszu ponoszonego przez skarżącego w sposób nieuprawniony jako wysokość tego czynszu przyjęto jedynie kwotę [...]zł miesięcznie. Uszło natomiast uwadze organu odwoławczego, iż rzeczywiste koszty ponoszone przez skarżącego na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych są znacznie wyższe, co wprost wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych umowy najmu (§ 4 i § 5 tej umowy). Wynika z niej, że poza czynszem świadczonym na rzecz wynajmującego w kwocie [...]zł miesięcznie, skarżącego obciążają także pozostałe opłaty eksploatacyjne na rzecz spółdzielni mieszkaniowej, w zasobach której znajduje się lokal mieszkalny oraz opłaty za wodę, energię elektryczną i odpady. Z tej przyczyny wysnuty przez organ wniosek, że stawka opłat ponoszonych przez skarżącego na zaspokojenie jego i jego rodziny potrzeb mieszkaniowych jest niższa niż stawki czynszu najmu ustalone przez gminę – jest całkowicie błędny. Dodatkowo sposób wyliczenia w tym zakresie zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w ogóle nie odnosi się do materiału dowodowego sprawy. Zauważyć bowiem trzeba, że skarżący wraz z odwołaniem przedłożył organowi odwoławczemu dowody na okoliczność rzeczywistej wysokości opłat ponoszonych przez niego za korzystanie z wynajmowanego lokalu, zarówno na rzecz wynajmującego, jak i na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L., które obowiązany jest również ponosić na podstawie zawartej umowy najmu. Organ odwoławczy w ogóle do tej kwestii się nie odniósł, podzielając bezkrytycznie ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji w tym zakresie, na co skarżący w odwołaniu zwrócił już uwagę. Przy tym organ nie wyjaśnił stanowczo, jaka część powierzchni lokalu, w którym skarżący z rodziną zamieszkuje, stanowić winna podstawę określenia wysokości czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu ponoszonej przez stronę. W omawianych wyliczeniach raz organ przyjął – wbrew treści umowy najmu – powierzchnię całego lokalu mieszkalnego (69,90 m2), drugi raz zaś odniósł się do dwóch pokoi i części wspólnych (52,40 m2). Nie wyjaśnił jednak przekonująco, jaka w istocie powierzchnia mogła stanowić podstawę tego rodzaju wyliczeń i dlaczego. W konsekwencji w oparciu o zebrane w toku postępowania administracyjnego dowody nie było jednoznacznych podstaw do wiążącego ustalenia, że w sprawie niniejszej zachodziła przyczyna do odmowy przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego z uwagi na negatywną przesłankę określoną w art. 92 ust. 1 i art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ dopuszczając się naruszenia wskazanych wyżej reguł postępowania dowodowego, dopuścił się tym samym również naruszenia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Dokonane ustalenia faktyczne nie pozwalały na stanowcze przesądzenie, że zaistniała negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Taki sposób procedowania i wyjaśnienia podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi także o naruszeniu przepisu art. 107 § 3 k.p.a. W istocie bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób wywieść uzasadnionych argumentów, które przemawiałyby za prawidłowością przyjętego przez organ sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Na marginesie odnieść wypada się do stanowiska pełnomocnika organu wyrażonego na rozprawie, jakoby załączona przez skarżącego do wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego umowa najmu – była umową nieważną. Pomijając nawet, że pełnomocnik organu nawet w ogóle nie wskazał, czy miał na myśli nieważność względną, czy bezwzględną tej umowy cywilnoprawnej, to nie wyjaśnił nawet na czym oparł swoje wątpliwości co do ważności tej umowy. Tymczasem trzeba zwrócić uwagę, że w aktach administracyjnych znajduje się skierowane do organu skarbowego oświadczenie wynajmującego o wyborze formy opodatkowania w podatku dochodowym od osób fizycznych przychodu z najmu oraz sposobu wpłacania zaliczek na rok 2018, co przemawia za wiarygodnością, nie zaś fikcyjnością tej umowy. Po wtóre zaś, podstawy nieważności cywilnej czynności prawnej (w tym umowy najmu lokalu mieszkalnego) określone zostały w kodeksie cywilnym i żadna z nich nie została nawet przez pełnomocnika organu wskazana. Oczywiście, umowa najmu jak każdy dokument prywatny podlega ocenie co do swej wiarygodności, tej jednak organ w swoim rozstrzygnięciu w ogóle nie kwestionował. Mając powyższe rozważania na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uznając skargę za usprawiedliwioną z powodu dopuszczenia się przez organ naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływa na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. "c" p.p.s.a.) oraz naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. "a" p.p.s.a.), obowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję. Dostrzeżone uchybienia mogą zostać wyeliminowane przez organ odwoławczy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe rozważania, dokonać uzupełniających ustaleń faktycznych na okoliczność faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji niewadliwie zastosować materialnoprawne podstawy rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji wyroku.