III SA/Lu 614/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec Sędzia WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Ż. J. – J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 1 października 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz Ż. J. – J. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 1 października 2025 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ś. z dnia 16 maja 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco. Pismem z dnia 21 marca 2025 r. Ż. J.-J. (dalej jako "skarżąca"), będąca właścicielką nieruchomości położonej w Ś. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], wystąpiła z wnioskiem do Burmistrza Miasta Ś. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej nr [...] (ul. [...] w Ś.). Do wniosku skarżąca dołączyła plan sytuacyjny w skali 1:500, w którym wskazała parametry zjazdu (długość 3,5 m, szerokość 3,5 m). Decyzją z dnia 16 maja 2025 r. Burmistrz Miasta Ś. (dalej jako "organ I instancji") odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 1 października 2025 r. (dalej jako "organ odwoławczy" lub "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 889), wyjaśnił, że budowa lub przebudowa zjazdów z dróg publicznych wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi, który ocenia możliwość i zasadność jego usytuowania, kierując się zarówno przepisami techniczno-budowlanymi, jak i potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zarządca drogi ma nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek odmówić zgody w sytuacji, gdy projektowany zjazd ze względu na swoje położenie, parametry czy relacje do istniejącej zabudowy i układu komunikacyjnego mógłby prowadzić do pogorszenia warunków bezpieczeństwa użytkowników drogi, w szczególności pieszych. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.), nakłada obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej w sposób zgodny z zasadami wiedzy technicznej i przy zachowaniu bezpieczeństwa użytkowania. Samo wskazanie przez właściciela nieruchomości potrzeby zapewnienia wjazdu nie przesądza jeszcze o tym, że wjazd taki może być usytuowany w dowolnie wybranym miejscu, jeżeli jego lokalizacja naruszałaby nadrzędne względy ochrony życia i zdrowia uczestników ruchu. Dostęp do drogi publicznej oznacza prawo do korzystania z niej na zasadach ogólnych, nie zaś konieczność stworzenia zjazdu w każdej żądanej lokalizacji. Organ odwoławczy przytoczył ustalenia organu I instancji wskazując, że planowany zjazd miałby powstać w bezpośrednim sąsiedztwie budynku przy ul. [...], gdzie ruch pieszy odbywa się na całej szerokości chodnika, a dodatkowo funkcjonuje łącznik pieszy w obrysie budynku, stanowiący od wielu lat istotny element układu komunikacyjnego w tej części miasta. Charakterystyczną cechą tego miejsca jest bardzo duże natężenie ruchu pieszego, w tym osób starszych, dzieci oraz osób korzystających z usług w lokalach użytkowych zlokalizowanych w budynku. Wprowadzenie w tym miejscu zjazdu spowodowałoby konieczność przecinania przez pojazdy ciągu pieszego, co niewątpliwie wiązałoby się z ryzykiem kolizji i stwarzało poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi. Kolegium podkreśliło, że zarządca drogi ma obowiązek odmówić zgody na lokalizację zjazdu w sytuacji, gdyby jego realizacja stwarzała potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie jest wymagane przy tym, aby do niebezpiecznych zdarzeń już doszło. Wystarczające jest stwierdzenie, że istnieje realne ryzyko ich wystąpienia. W niniejszej sprawie organ I instancji wykazał, że ograniczone pole widoczności dla kierowców wyjeżdżających z działki [...], wynikające z bliskości budynku i usytuowania łącznika, uniemożliwia zachowanie minimalnych parametrów widoczności określonych w przepisach technicznych. Wyjazd w takich warunkach stwarzałby obiektywne zagrożenie dla pieszych korzystających z chodnika. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu skarżącej, że doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez pozbawienie nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej oznacza bowiem możliwość faktycznego korzystania z niej, a w analizowanej sprawie nieruchomość objęta wnioskiem posiada dostęp do ul. [...] w sposób pośredni przez układ komunikacyjny obejmujący zaplecze budynku oraz Plac [...], który umożliwia obsługę lokali użytkowych i zapewnia możliwość dojścia oraz dojazdu w sposób zgodny z obowiązującymi normami. Nie można utożsamiać prawa dostępu z koniecznością stworzenia indywidualnego, nowego zjazdu dokładnie w tym miejscu, które wskazuje właściciel. Prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje równoważyć interes indywidualny właściciela nieruchomości z interesem publicznym, jakim jest bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu drogowego. Cała ulica [...] została zaprojektowana jako przestrzeń o szczególnym natężeniu ruchu pieszego, pełniąca funkcję reprezentacyjną i usługową w strukturze miasta. Funkcja ta nakłada na organy administracji obowiązek szczególnej ochrony bezpieczeństwa pieszych, nawet kosztem ograniczeń w możliwości swobodnego wjazdu na poszczególne nieruchomości. Organ I instancji trafnie wskazał, że wyznaczone ogólnodostępne miejsca parkingowe, zlokalizowane na całej długości ulicy, zapewniają możliwość obsługi komunikacyjnej lokali użytkowych, a dodatkowe rozwiązania techniczne, takie jak proponowany zjazd, mogłyby doprowadzić do konfliktu funkcji pieszej i kołowej w miejscu, gdzie dominujący jest ruch pieszy. Kolegium podkreśliło, że decyzja organu I instancji nie została oparta na dowolnej ocenie, lecz na przepisach prawa oraz zasadach wiedzy technicznej. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że proponowany zjazd nie spełnia wymogów wynikających zarówno z ustawy o drogach publicznych, jak i z prawa budowlanego. Odmowa jego lokalizacji była zatem konsekwencją konieczności ochrony wartości nadrzędnych, jakimi są bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz ochrona pieszych. Organ odwoławczy nie uznał za zasadne również pozostałych zarzutów odwołania. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze na powyższą decyzję Ż. J.-J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postepowania. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 poz. 1691) dalej jako "k.p.a." poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że decyzja organu w kwestii braku zezwolenia na lokalizację zjazdu mieści się w granicach uznania administracyjnego, podczas gdy faktyczne granice tego uznania zostały przekroczone, gdyż organ zupełnie dowolnie przyjął, iż lokalizacja zjazdu może negatywnie wpłynąć na bezpieczeństwo ruchu na drodze oraz nie wyjaśnił należycie jak należy rozumieć pojęcie ważnego interesu skarżącej i interesu publicznego; b) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego skutkujące wydaniem decyzji odmownej w związku z pominięciem przez organ ważnego interesu skarżącej, polegającego na zapewnieniu jej działce obsługi komunikacyjnej poprzez bezpośredni dostęp ze swojej działki do ul. [...]; c) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, które to w konsekwencji skutkowało uznaniem, że lokalizacja zjazdu pogorszyłoby warunki bezpieczeństwa użytkowników drogi, w szczególności pieszych, podczas gdy wskazane przez skarżącą miejsce lokalizacji "zjazdu" faktycznie wykorzystywane jest przez mieszkańców oraz podczas imprez okolicznościowych organizowanych przez Miasto Ś. celem dojazdu do Placu [...] z ul. [...]; d) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, które to w konsekwencji skutkowało uznaniem, że lokalizacja zjazdu pogorszyłoby warunki bezpieczeństwa użytkowników drogi, podczas gdy proponowany "zjazd" jest "typowym miejskim zjazdem", tzn. zjazdem z/do bramy kamienicy lub bloku wzdłuż którego przebiega chodnik, a ponadto pominięcie przez organ, że ul. [...] w Ś. znajduje się w strefie zamieszkania, gdzie ruch pieszych może odbywać się całą szerokością jezdni, nie tylko chodnikiem i to pieszy ma pierwszeństwo przed poruszającymi się samochodami, które nie mogą poruszać się z prędkością większa niż 20km/h, biorąc pod uwagę powyższe proponowany zjazd nie pogorszy warunków bezpieczeństwa użytkowników drogi; 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez organ, że proponowana lokalizacja zjazdu pogorszy warunki ruchu pieszych na ul. [...], podczas gdy organ w decyzji nie dokonał szczegółowej pogłębionej analizy tego zagadnienia, w tym organ nie wskazał z jakimi przepisami techniczno-budowlanymi lub zasadami wiedzy technicznej proponowana lokalizacja zjazdu jest niezgodna. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja odmawiająca wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych. Stosownie do art. 29 ust. 1 powołanej ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4). Warunki techniczne, o których mowa w ww. przepisie zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U., poz. 1518 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie". Stosownie do § 54 ust. 1 powyższego rozporządzenia, połączenie jezdni z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym projektuje się jako jedno- lub dwukierunkowy zjazd. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu, zjazd, wyjazd lub wjazd projektuje się jako: 1) zwykły - przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch; 2) techniczny - przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów obsługi drogi oraz wyjątkowo - do ruchu pojazdów służb ratowniczych; 3) awaryjny - przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów służb ratowniczych oraz wyjątkowo - do ruchu pojazdów obsługi drogi. Zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego, stosownie do § 55 ust. 2 rozporządzenia, nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Decyzja w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu, podejmowana na podstawie powyższych przepisów, wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne wiąże się z przyznaniem organowi administracji publicznej luzu decyzyjnego, polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Kontrola sądowa sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy dokonał tego po rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola wiąże się z oceną, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono przepisy postępowania administracyjnego, a jeśli je naruszono, to czy w taki sposób, że mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dokonuje natomiast oceny wydanego rozstrzygnięcia z punktu widzenia słuszności, czy sprawiedliwości, lecz sprawdza tylko, czy organ w sposób prawidłowy przeprowadził proces wydania decyzji uznaniowej, czy uwzględnił wszystkie przepisy, czy materiał dowodowy został zebrany w całości, czy nie pominięto istotnych elementów przy ustalania stanu faktycznego oraz czy organ wybrał rozwiązanie przewidziane przepisem prawa materialnego. Działając w ramach uznania administracyjnego, organ nie przestaje być zatem związany podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, do których zalicza się zasadę prawdy materialnej (obiektywnej), obligującą do podjęcia wszelkich kroków celem dokładnego ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w zgodzie z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Wiąże się z tym też wymóg właściwego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.), które powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpującą argumentację stanowiska organu. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały ustalone, rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Należy również wskazać, że organy są związane zasadą dwuinstancyjności postępowania zawartą art. 15 k.p.a., która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dwukrotnego rozpatrzenia sprawy nie można rozumieć przy tym tylko w sposób formalny, bowiem do uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Analiza akt administracyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że została ona wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że rozstrzyganie w przedmiocie zezwolenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych winno odbywać się z zachowaniem zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia 24 maja 2026 r. sygn. akt I OSK 1864/14 i z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 176/11). Organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, która powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym (w tym ruchu pieszych), zatem kwestia ta powinna być przedmiotem wnikliwego postępowania dowodowego. Powyższe oznacza, że rozpatrując wniosek o lokalizację zjazdu, zarządca drogi jest obowiązany wnikliwie wyjaśnić i rozważyć wszystkie okoliczności sprawy, a następnie załatwić sprawę uwzględniając słuszny interes strony, o ile nie koliduje on z interesem społecznym, który w tym przypadku wyraża się w potrzebie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu wszystkim użytkownikom drogi. Ponadto zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na budowę zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Rozstrzygnięcie to winno być w sposób przekonujący uzasadnione. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zasadniczym powodem odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej były kwestie bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Organ odwoławczy, powołując się na stanowisko organu I instancji argumentował, że planowany zjazd miałby powstać w miejscu, które charakteryzuje się bardzo dużym natężeniem ruchu pieszego. Ruch pieszy przy budynku przy ul. [...], w którego obrysie funkcjonuje łącznik pieszy, odbywa się na całej szerokości chodnika, zaś łącznik od wielu lat stanowi istotny element układu komunikacyjnego. Zdaniem organu odwoławczego, wprowadzenie wtym miejscu zjazdu spowodowałoby konieczność przecinania przez pojazdy intensywnego ciągu pieszego, co wiązałoby się z ryzykiem kolizji i stwarzało poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi. Twierdzenia organu odwoławczego w powyższym zakresie nie znajdują jednak potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Jedynym dokumentem w rozpoznawanej sprawie jest nadesłany przez stronę plan sytuacyjny. W aktach sprawy brak jest natomiast jakichkolwiek informacji dotyczących aktualnej organizacji ruchu ul. [...] i przylegającego do drugiej strony działki Placu [...]. Organy nie przedstawiły również żadnych danych dotyczących natężenia ruchu na spornym odcinku, w tym ruchu pieszych. Jak już wyżej wskazano, w wyniku wniesienia odwołania organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania całej sprawy. Właściwa realizacja zasady dwuinstancyjności wymaga, by każdy z organów ocenił dowody oraz przeanalizował wszystkie argumenty. Organ odwoławczy zobowiązany jest zatem do oceny, czy zebrany w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy jest pełny i czy stan faktyczny ustalony został prawidłowo. Organ odwoławczy obowiązany jest podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy ograniczył się w istocie do streszczenia uzasadnienia decyzji organu I instancji i powtórzenia argumentacji tego organu. Podejmując swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł się wyłącznie na ustaleniach organu I instancji i nie zweryfikował, czy zostały one poczynione na podstawie właściwie zebranego materiału dowodowego. Organ ten nie dokonał w zasadnie żadnych własnych ustaleń i własnej oceny stanu faktycznego. W żaden sposób nie odniósł się także do zarzutów odwołania. W szczególności nie odniósł się do podnoszonej przez skarżącą okoliczności, że na omawianym odcinku ul. [...] w Ś. ustanowiona jest strefa zamieszkania, w związku z czym ruch pieszych odbywa się całą szerokością pasa drogowego, w tym również po jezdni, piesi mają pierwszeństwo przed pojazdami, a ruch pojazdów powinien odbywać się z prędkością do 20 km. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika również, że istotnym elementem układu komunikacyjnego jest łącznik, który znajduje się w obrysie budynku, natomiast jak podniosła skarżąca w odwołaniu teren, na którym się znajduje łącznik jest własnością prywatną i zgodnie z ustawionym oznakowaniem nie powinien tam się odbywać żaden ruch pieszych. W tej sytuacji nie można uznać, że organ odwoławczy wnikliwie wyjaśnił i rozważył wszystkie okoliczności sprawy. Nie można również uznać, że organ spełnił wymóg należytego uzasadnienia prawnego, tj. wyjaśnienia przepisów prawa, które miały wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ podniósł, że usytuowanie zjazdu w sposób określony we wniosku uniemożliwi zachowanie minimalnych parametrów widoczności określonych w przepisach technicznych, nie wskazał jednak, o które dokładnie przepisy chodzi. Należy bowiem zwrócić uwagę, że Rozdział 6 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych normuje wymagania w zakresie zapewnienia odpowiedniej widoczności oraz sposób określania odległości widoczności umożliwiającej bezpieczne zatrzymanie pojazdu przed przeszkodą. W zależności zatem od kilki czynników – np. klasy drogi czy prędkości dopuszczalnej oraz położenia i wysokości punktu obserwacyjnego oraz celu obserwacji wyznacza się widoczność zapewniającą bezpieczeństwo w ruchu drogowym. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poza warunkami techniczno-budowlanymi dotyczącymi dróg publicznych odwołuje się również do zasad wiedzy technicznej. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 3 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych - minister właściwy do spraw transportu może wydawać, rozpowszechniać lub rekomendować wzorce i standardy dotyczące przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania lub ochrony tych dróg, w formie opracowań, które są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw transportu. Wzorce i standardy, o których mowa w ust. 3, stanowią jeden ze zbiorów zasad wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i są stosowane dobrowolnie. Minister Infrastruktury przygotował i udostępnił w Biuletynie Informacji Publicznej "Wytyczne projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach" (WR-D-33), które w pkt 7 zawierają rekomendacje w zakresie wymagań związanych z widocznością przy projektowaniu zjazdów. Wprawdzie sama ustawa o drogach publicznych przewiduje, że wytyczne te stosowane są dobrowolnie, nie mniej jednak ich celem jest ujednolicenie zasad projektowania, budowy i utrzymania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach, spełniających współczesne wymagania formalne i techniczne, w tym szczególne uwarunkowania bezpieczeństwa ruchu drogowego, zagospodarowania otoczenia drogi i jego przeznaczenia. W związku z tym, aby zasadnie twierdzić, że projektowany zjazd uniemożliwi zachowanie minimalnych parametrów widoczności, konieczne jest zweryfikowanie parametrów projektowanego zjazdu w oparciu o przywołane wyżej uregulowania. Organ ograniczył się do przytoczenia właściwych przepisów prawa o drogach publicznych i prawa budowlanego, jednak nie wyjaśnił, jakie konkretnie przepisy techniczne czy zasady wiedzy technicznej przemawiają za przyjęciem, że proponowany zjazd nie spełnia wymogów wpływających na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji nie zawiera w tym zakresie żadnego uzasadnienia prawnego, pozwalającego stronie na zweryfikowanie stanu prawnego. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ II instancji dopuścił się, naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem nie rozpatrzył ponownie sprawy w jej całokształcie oraz nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących istotnych w ocenie sądu okoliczności faktycznych sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji stanowi w istocie streszczenie uzasadnienia decyzji organu I instancji i powtórzenie argumentacji tego organu. Oceniając istnienie potencjalnego niebezpieczeństwa dla uczestników ruchu drogowego przy udzielaniu zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, organ ma obowiązek jednoznacznego wskazania konkretnych przyczyn wykluczających urządzenie takiego zjazdu. Nie jest wystarczające ogólne odwołanie się do ewentualnego naruszenia zasad ruchu drogowego czy też potencjalnego niebezpieczeństwa zagrażającego uczestnikom tego ruchu, bez wskazania konkretnych przyczyn wykluczających urządzenie zjazdu publicznego, opartych na zebranym materiale dowodowym. Stwierdzić zatem należy, że organ II instancji nie rozpoznał w istocie sprawy administracyjnej, co stanowi naruszenie art. 15, art. 136 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Naruszenie to miało bowiem istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji uwzględni dokonaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Organ mieć będzie na uwadze, że prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego wymaga prawidłowego przeprowadzenia postępowania i ustalenia stanu faktycznego znajdującego oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Pozostawiona organom możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia (uznanie administracyjne) nakłada na te organy obowiązek wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia swojego stanowiska co do sposobu rozstrzygnięcia, tak by nie zostało ono uznane za arbitralne i dowolne. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r. poz. 118). Zwrot kosztów objął wpis od skargi w wysokości 200 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł. Sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, wniosek taki został złożony przez organ, a skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.