III SA/Lu 617/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B., po rozpoznaniu wniosku A. R., odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne, odsetek za zwłokę oraz kosztów upomnień w łącznej kwocie 1.637,48 zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy wniesionym od powyższej decyzji A. R. podniósł, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Nie osiągnął żadnego dochodu od stycznia do maja 2013 r., dochód za maj wyniósł 20 zł, zaś dochód za czerwiec – 100 zł. Utrzymuje się z renty matki w wysokości 910 zł. Prowadzona działalność przynosi straty związane z jej kosztami. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], Zakład utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że w sprawie nie została spełniona przesłanka umorzenia należności w postaci całkowitej ich nieściągalności, określona w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585, ze zm.; dalej jako: u.s.u.s.). Wnioskodawca nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej. Należności z tytułu składek nie zostały dotychczas objęte żadną formą egzekucji. Ani Naczelnik Urzędu Skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdzili całkowitej nieściągalności należności. Wysokość zadłużenia przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Organ nie znalazł również podstaw do umorzenia należności w przypadku braku przesłanki całkowitej nieściągalności, na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365; dalej jako: rozporządzenie w sprawie umarzania należności). Z przepisów tych wynika, że Zakład może umorzyć należności jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to za sobą zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Organ podkreślił, że instytucja umorzenia na podstawie ww. przepisów musi być taktowana jako zastrzeżona dla sytuacji wyjątkowych, w których egzekwowanie należności zagrażałoby egzystencji zobowiązanego, groziłoby pozbawieniem zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ustalono, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką. Źródłem utrzymania rodziny jest dochód matki z tytułu świadczenia emerytalno-rentowego oraz dochód wnioskodawcy z tytułu prowadzonej działalności (20 zł w maju, 100 zł w czerwcu). Matce wnioskodawcy przyznano dodatek mieszkaniowy na okres od 1 września 2012 r. do 28 lutego 2013 r. w kwocie 143,90 zł. Z oświadczenia strony wynika, że czynsz za mieszkanie opłaca opieka społeczna. Pozostałe wydatki gospodarstwa domowego obejmują energię elektryczną (100 zł), gaz (200 zł, a w sezonie grzewczym – 500 zł – nieudokumentowane). Wydatki na leki wynoszą 100 zł (nieudokumentowane). Z oświadczenia wnioskodawcy wynika, że ma liczne zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów na łączną kwotę 219.000 zł. Zadłużenie jest objęte postępowanie egzekucyjnym prowadzonym przez komornika sądowego. Ponadto matka ma zadłużenie z tytułu rachunków za gaz w kwocie 1,701,97 zł. Wnioskodawca przedłożył zaświadczenie lekarskie o leczeniu w poradni kardiologiczne, jednak zdaniem organu nie jest to przesłanka przemawiająca za umorzeniem należności, gdyż nie pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu pozwalającego na opłacenie należności, skoro mimo choroby zobowiązany prowadzi działalność gospodarczą. W ocenie organu aktualnie z uwagi na niski dochód z działalności gospodarczej rodzina wnioskodawcy jest w trudnej sytuacji, jednak nie można tego stanu zakwalifikować jako trwałego i pogłębiającego się. Wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą i uzyskuje z tego tytułu dochody, nie można wykluczyć poprawy sytuacji finansowej rodziny w momencie pozyskania większej liczby klientów i uzyskiwania większych dochodów. Trudności finansowe wnioskodawcy mogą mieć charakter przejściowy i same w sobie nie stanowią okoliczności umorzenia należności. Podejmując rozstrzygnięcie Zakład zobowiązany jest konfrontować interes dłużnika z interesem ogólnym, uwzględniać zasady równości i powszechności opłacania składek. Ryzyko związane z prowadzoną działalnością gospodarczą i wynikające z niego konsekwencje nie mogą stanowić o umorzeniu zadłużenia, bowiem przedsiębiorca w razie niepowodzeń finansowych powinien samodzielnie poszukiwać możliwości rozwiązania problemów. Fakt zakończenia działalności nie zwalnia z obowiązku uregulowania zobowiązań. W konkluzji organ stwierdził, że trudności finansowe strony nie cechują się trwałym lub wyjątkowym charakterem. Wnioskodawca korzysta z pomocy matki, nie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej, zatem jego sytuacja nie jest na tyle ciężka, żeby konieczne było jej wspomaganie ze strony organów państwa. W skardze do sądu administracyjnego A. R. zarzucił organom, że nie uwzględniły faktu jego zubożenia, co potwierdza dokumentacja w sprawie. Podkreślił, że nie jest w stanie uregulować zaległych należności. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu organ administracji publicznej dopuścił się naruszeń prawa, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych oraz wspomniane wyżej rozporządzenie w sprawie umarzania należności przewidują dwie podstawowe sytuacje, w których może nastąpić umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Pierwszą jest wystąpienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności, przy czym sytuacje kwalifikowane jako całkowita nieściągalność składek określa art. 28 ust. 3 ustawy. Po drugie, z art. 28 ust. 3a ustawy wynika, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w tej sytuacji precyzuje rozporządzenie w sprawie umarzania należności). Niewątpliwie słuszne jest stwierdzenie organu, oparte zresztą na poglądach orzecznictwa, iż nawet zaistnienie określonych w przepisach prawa przesłanek umorzenia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych, nie obliguje organu do wydania decyzji o umorzeniu należności. Decyzja o umorzeniu opiera się bowiem na uznaniu administracyjnym. Konstrukcja uznania charakteryzuje się tym, że ustawodawca określając w hipotezie normy prawnej przesłanki (okoliczności) podjęcia przez organ administracji publicznej działania, jednocześnie formułuje dyspozycję tego przepisu w sposób, który pozwala organowi na swobodę wyboru w zakresie tego, czy organ podejmie w ogóle określone działanie, lub w zakresie tego, który spośród dopuszczonych przez ustawodawcę sposobów zachowania (rozstrzygnięcia sprawy) wybierze. Powyższe stwierdzenie musi być obwarowane pewnymi istotnymi w przedmiotowej sprawie zastrzeżeniami. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu. Działając w oparciu o uznanie organ zobligowany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Nawet działając w ramach uznania administracyjnego organ nie przestaje być związany jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy materialnej (obiektywnej), obligująca organ do podjęcia wszelkich kroków celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w zgodzie z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia właśnie w przypadku decyzji uznaniowych. Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych. Ponadto, organ mając do wyboru różne możliwe sposoby rozstrzygnięcia sprawy, powinien wybrać rozwiązanie zgodne ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes publiczny. Wybór rozstrzygnięcia dokonany przez organ w ramach uznania administracyjnego może być zaakceptowany jako zgodny z prawem tylko wówczas, gdy będzie się opierał na w pełni wyjaśnionych okolicznościach faktycznych sprawy oraz gdy będzie zgodny z nakazem należytego wyważenia interesu publicznego i indywidualnego w konkretnie rozpatrywanym przypadku. Odnosząc powyższe uwagi do oceny zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że organ orzekający w sprawie nie rozważył w sposób należyty wszystkich okoliczności sprawy, a podejmując rozstrzygnięcie działał arbitralnie, naruszając nakaz właściwego wyważenia interesu publicznego i słusznego interesu strony. W zakresie przesłanki całkowitej nieściągalności zaległości należy zgodzić się z organem, że oczywistym jest, iż w sprawie nie zachodzą okoliczności opisane w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2 i 4 u.s.u.s., a więc związane ze śmiercią dłużnika, ogłoszeniem upadłości lub postępowaniem likwidacyjnym. Skarżący nie zaprzestał prowadzenia działalności, odpada zatem przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Wysokość zaległości jest ewidentnie wyższa od kosztów upomnienia (art. 28 ust. 3 pkt 4a). Postępowanie egzekucyjne w sprawie zaległości z tytułu składek nie było prowadzone, nie stwierdzono zatem braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Pewne wątpliwości budzi ostatnia z przesłanek, wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 6, zgodnie z którym jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ nie odniósł się w uzasadnieniu do tej przesłanki, można jedynie domniemywać, że uznał, iż przesłanka ta nie zachodzi. Biorąc pod uwagę sytuację majątkową skarżącego można mieć poważne wątpliwości, czy ewentualne postępowanie egzekucyjne przyniesie jakikolwiek efekt, skoro z ustaleń organu wynika brak jakiegokolwiek majątku dającego możliwości wyegzekwowania należności. Organ powinien odnieść się w uzasadnieniu swojej decyzji również do tej kwestii. Uchybienie to samo w sobie nie stanowiłoby jeszcze podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Poważne zastrzeżenia budzi natomiast ocena przez organ podstaw do umorzenia postępowania w sytuacji braku przesłanki całkowitej nieściągalności. Rozporządzenie z 2003 r. pozwala Zakładowi umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, między innymi w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Analizując wystąpienie tej przesłanki należy wziąć pod uwagę i należycie rozważyć wszystkie okoliczności determinujące sytuację majątkową, finansową, rodzinną i zdrowotną zobowiązanego. Fakt, że zobowiązany – tak jak w badanej sprawie – uzyskuje dochód, nie oznacza jeszcze, że jego sytuacja finansowa pozwala na spłatę zobowiązań. Trudno uznać, aby dochód, który przez sześć miesięcy prowadzenia działalności w 2013 r. wyniósł łącznie 120 zł dawał jakiekolwiek możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, nie mówiąc już o możliwości spłaty zaległości. Argument o tendencji wzrostowej tego dochodu jest mocno przesadzony, nawet w czerwcu dochód był bardzo skromny (100 zł). Argument odwołujący się do tego, że dochód skarżącego może wzrosnąć opiera się na bardzo hipotetycznym założeniu, słabo korespondującym z realiami rynku (biorąc pod uwagę znane powszechnie warunki panujące w niewielkim przygranicznym mieście, jakim jest T. L.) i dotychczasowymi efektami prowadzonej przez skarżącego działalności. Ocena sytuacji majątkowej osoby wnioskującej o umorzenie należności powinna opierać się na obiektywnie istniejących, sprawdzalnych faktach, nie zaś na rozważaniach hipotetycznych, na dodatek budzących wątpliwości z punktu widzenia zgodności z doświadczeniem życiowym i powszechnie znanymi realiami rynkowymi. Ponadto z ustaleń organu wynika, że źródłem utrzymania dwuosobowego gospodarstwa domowego skarżącego jest świadczenie emerytalno-rentowe jego matki w kwocie 910 zł. Dzieląc tą sumę między dwie osoby uzyskujemy kwotę 455 zł, a zatem poniżej kryterium dochodowego stanowiącego podstawę ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej, wynoszącego obecnie dla osoby w rodzinie 456 zł (§ 1 ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U. poz. 823; art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Dz. U. z 2013 r. poz. 182, ze zm.). Co prawda z ustaleń organu wynika, że sam skarżący nie korzysta z opieki społecznej, ale z takich świadczeń korzysta matka skarżącego, a więc członek gospodarstwa domowego (dodatek mieszkaniowy). Przy tak niskim dochodzie gospodarstwa domowego, braku majątku trwałego (nieruchomości, samochody) oczekiwanie, że skarżący znajdzie środki na spłatę zaległych należności pozostają w sprzeczności z logiką i doświadczeniem życiowym. Na sytuację majątkową skarżącego i możliwość spłaty należności wpływa także jego ogromne zadłużenie z tytułu kredytów i innych należności prywatnoprawnych, sięgające 219.000 zł. Nie oznacza to przyjęcia założenia, że długi te mają pierwszeństwo przed należnościami publicznoprawnymi, w postępowaniu egzekucyjnym relacja jest dokładnie odwrotna. Nie może również powoływać się na prywatnoprawne długi podmiotu, który nie wykazał należytej ostrożności w zaciąganiu tak wielkich zobowiązań, nieproporcjonalnych do uzyskiwanego dochodu. Tym niemniej tak duży dług o charakterze prywatnoprawnym musi automatycznie skutkować znacznym obniżeniem możliwości spłaty przez skarżącego należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. O rosnących zaległościach gospodarstwa domowego świadczy także zadłużenie z tytułu opłat za gaz, co wskazuje, że gospodarstwo domowe nie jest w stanie pokryć nawet bieżących kosztów utrzymania. Przyjmując pomimo wyżej wskazanych obiektywnych okoliczności, że spłata zadłużenia wobec ZUS nie zagrozi potrzebom bytowym skarżącego i jego rodziny organ dopuścił się wadliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Konkluzja organu w tym zakresie pozostaje sprzeczna z obiektywną, wszechstronną oceną materiału dowodowego sprawy w oparciu o logikę i doświadczenie życiowe. Organ uchybił tym samym podstawowej zasadzie postępowania wyjaśniającego – zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji wadliwie zastosował art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie umarzania należności. Uchybienia te niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). Za uchyleniem zaskarżonej decyzji przemawia także wzgląd na brak należytego wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego (art. 7 k.p.a.). Trafnie organ wskazuje, że nawet zaistnienie przesłanek umorzenia należności określonych w ustawie lub rozporządzeniu wykonawczym nie obliguje go do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. Przy wyborze rozstrzygnięcia organ powinien kierować się także interesem publicznym wyrażającym się w dbałości o stan finansów publicznych, zwłaszcza wobec powszechnie znanych problemów systemu ubezpieczeń społecznych nie tylko w Polsce, ale i w krajach bogatszych. Należy jednak zwrócić uwagę na trafny i mogący znaleźć zastosowanie również w badanej sprawie pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 17 grudnia 2007 r. (V SA/Wa 2549/07; LEX nr 484922): "Interes publiczny sprowadzający się do dbałości o stan finansów publicznych - finansów ubezpieczeń społecznych - nie powinien być rozumiany jako z zasady sprzeczny z ważnym interesem osoby zobowiązanej. Sytuacja, w której zapłata zaległości spowoduje jeszcze większą konieczność sięgania przez Zobowiązaną, pozbawioną możliwości zaspokojenia swoich i swojej rodziny niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem obywatela, jednocześnie nie jest także zgodna z interesem publicznym. Biorąc pod uwagę, że Skarżąca z rodziną obecnie utrzymuje się dzięki korzystaniu ze środków pomocowych, trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od niej zaległych należności będzie pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela". Podobne stanowisko zajął NSA w uzasadnieniu wyroku z 20 marca 2007 r. (II GSK 345/06; LEX nr 321267): "Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym". Interes publiczny należy do kategorii tzw. pojęć niedookreślonych, które nie dają się zdefiniować w sposób abstrakcyjny, lecz ich treść i konsekwencje muszą być ustalane w warunkach konkretnej sprawy, co jest zadaniem organu administracji publicznej. Interes publiczny ma przy tym charakter wieloaspektowy i błędem jest jego zbyt wąskie pojmowanie, zawężone tylko do wąskiego aspektu danej sprawy. Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca dał organom orzekającym w tego typu sprawach szersze instrumentarium orzekania, niż tylko "zerojedynkowy" system oceny: "umorzyć – odmówić umorzenia". Z art. 28 ustawy systemowej wynika, że umorzenia może nastąpić również w części – np. co do odsetek lub części należności. Pozwala to na znalezienie właściwego rozwiązania, dostosowanego do realiów konkretnej sprawy i umożliwiającego pogodzenie interesu publicznego z indywidualnym. Zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wywody organu, mające być wyrazem wyważenia interesu społecznego i interesu skarżącego mają charakter ogólnikowych stwierdzeń, bez odniesienia się do warunków konkretnej sprawy. Warunki badanej sprawy, w tym niewątpliwie trudna sytuacja materialna gospodarstwa domowego skarżącego, wielkość istniejącego zadłużenia nie tylko z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i wzgląd na interes publiczny, wymagają po stronie organu większej staranności przy wyborze rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny ograniczony w swych kompetencjach tylko do oceny legalności zaskarżonej decyzji nie może z oczywistych względów nakazać organowi wyboru takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż rolę odgrywają tu już pozaprawne czynniki – celowościowe, rzetelnościowe i gospodarnościowe. Aby decyzja uznaniowa była zgodna z prawem, postępowanie zmierzające do jej wydania musi spełnić wszystkie wymogi proceduralne, a wybór takiego, a nie innego rozstrzygnięcia musi być wyczerpująco uzasadniony. Zaskarżona decyzja z wyżej przedstawionych względów wymogom tym nie odpowiada, dlatego musi zostać uchylona. Uchylenie zaskarżonej decyzji rodzi po stronie organu konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Przeprowadzając ponownie postępowania organ powinien jeszcze raz, tym razem wszechstronnie rozważyć aktualną sytuację finansową, rodzinną i zdrowotną skarżącego, zwłaszcza w zakresie wytkniętych wyżej błędów. Organ powinien również dokonać prawidłowego wyważenia interesu publicznego oraz słusznego interesu indywidualnego strony. Działania, których skutkiem może być doprowadzenie zobowiązanego do stanu ubóstwa i konieczności zwrócenia się o wsparcie z systemu pomocy społecznej z pewnością nie leżą w interesie publicznym. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Sąd pomimo uwzględnienia skargi nie określił, stosownie do art. 152 p.p.s.a., czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, gdyż było to bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że przedmiotem skargi jest decyzja odmowna, a więc nie podlegająca wykonaniu.