III SA/Lu 623/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis,, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje radcy prawnemu A. C.-B. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) podatku VAT, tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. T. S. złożyła w dniu [...] września 2005 r. wniosek o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od [...] kwietnia do [...] sierpnia 2005 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2006 r., organ uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. w celu przeprowadzenia prawidłowego postępowania z wniosku skarżącej o umorzenie składek. Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zawiesił postępowanie dotyczące umorzenia należności z tytułu składek z uwagi na wszczęcie z urzędu postępowania w celu ustalenia okresu podlegania przez skarżącą obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania w sprawie umorzenia należności. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. podjęto zawieszone postępowanie. Zgodnie z rozliczeniem, łączne zobowiązania skarżącej z tytułu zaległych składek wyniosły 6.278,80 zł. Przedmiotem rozpoznania była jedynie część należności objęta wnioskiem o umorzenie z dnia [...] września 2005 r., tj. za okres od kwietnia do sierpnia 2005 r. w wysokości 2.653,21 zł. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uzasadniając decyzję brakiem przesłanki całkowitej nieściągalności, jak i ważnego interesu zobowiązanej. We wniosku z dnia [...] listopada 2009 r. skarżąca zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc okoliczności związane z powstaniem zadłużenia. Przed ponownym rozpoznaniem sprawy organ wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. P. o udzielenie informacji na temat pomocy społecznej udzielanej T. S. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 26 października 2009 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.), dalej: u.s.u.s., w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka umorzenia z powodu całkowitej nieściągalności, ponieważ skarżąca uzyskuje stały dochód z tytułu świadczenia rehabilitacyjnego w kwocie przewyższającej kwotę wolną od egzekucji. Organ nie znalazł przesłanek do umorzenia należności dotyczących sytuacji, gdy opłacenie przez zobowiązanego należności z tytułu składek pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem organu, mimo deklarowanej trudnej sytuacji finansowej, T. S. spłaca zaciągnięte kredyty bankowe, co wskazuje na możliwość regulowania również innych zobowiązań. W ocenie organu, nie można wykluczyć, że po zakończeniu okresu, na jaki zostało przyznane świadczenie rehabilitacyjne, zobowiązana będzie miała możliwość podjęcia pracy i uzyskiwania wyższych dochodów, wobec czego przedstawiona sytuacja zdrowotna nie może mieć wpływu na umorzenie należności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję T. S. podniosła, że w okresie od [...] kwietnia 2005 r. do [...] lipca 2005 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim, a od [...] kwietnia 2005 r. do [...] listopada 2005 r. zawiesiła działalność gospodarczą. Za zwolnienie lekarskie nie otrzymała pieniędzy ze względu na pomyłki w oznaczeniu symboli chorób. Zdaniem skarżącej, skoro przebywała na zwolnieniu lekarskim, to nie powinna płacić składek, poza składkami na ubezpieczenie zdrowotne. To samo w ocenie skarżącej dotyczy okresu przebywania na rencie. Skarżąca podniosła również, że nie posiada majątku, ani wartościowych rzeczy. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r. oddalił skargę T. S. na decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. Sąd uznał, że stan majątkowy skarżącej został prawidłowo ustalony przez organ orzekający, a skarżąca ustaleń tych nie kwestionowała, tym samym za prawidłowe należało uznać stanowisko organu, zaprezentowane przez organ w zaskarżonej decyzji, o braku podstaw do umorzenia należności. Decyzja wydana w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, a organ przy jej wydawaniu brał pod uwagę nie tylko interes osobisty skarżącej, ale także interes społeczny, jakim jest stan finansów ubezpieczeń społecznych. W szczególności organ ustalił, że w sprawie skarżącej nie zachodziła całkowita nieściągalność, gdyż skarżąca regulowała zaciągnięte kredyty bankowe, co potwierdzało, że jest w stanie choćby w niewielkich ratach spłacać także należności wobec ZUS. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo przeprowadził postępowanie, wyjaśniając wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 888/11, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej T. S., uchylił wyżej wymieniony wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. NSA uznał, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie została przeprowadzona przez sąd pierwszej instancji w sposób zgodny z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie NSA sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczył się do powielenia stanowiska organu administracji o braku podstaw do umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Uzasadnienie nie odzwierciedlało przebiegu procesu kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. NSA podkreślił, że z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji powinno wynikać dlaczego uznał on zaskarżone rozstrzygnięcie za zgodne z prawem. Ponadto NSA zauważył, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał i nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w sposób nie budzący wątpliwości jakie fakty przyjął za podstawę wyrokowania w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadnienia. Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, Fundusz Pracy za okres kwiecień – sierpień 2005 r. W myśl przepisu art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem jednak ust. 3a, który stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W tym miejscu wskazać zaznaczyć należy, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak, że może być ona dowolna. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji przy podejmowaniu decyzji pewnego stopnia swobody, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. Od oceny organu zależy więc, czy wydana zostanie decyzja umarzająca należność w całości lub w części. Cechą specyficzną instytucji uznania jest to, że decyzja wydana w tym trybie nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. W orzecznictwie podkreśla się, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności kontrola ta polega na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: k.p.a. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że organ odwoławczy naruszył przepisy procesowe - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, gdyż nie uwzględnił i nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, czym przekroczył granice uznania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonując oceny wniosku w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia uznał, że w sprawie nie zachodzą uzasadnione przypadki mogące być podstawą do umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o te przepisy. Organ administracji ustalając stan faktyczny przeprowadził postępowanie i opisał sytuację finansową, dochody i wydatki skarżącej. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje jednak, że organ odwoławczy zaniechał dokonania ustaleń faktycznych dotyczących aktualnego w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanu zdrowia i sytuacji finansowej skarżącej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, że stan zdrowia skarżącej pozwala na podjęcie zatrudnienia i uzyskiwanie dochodów umożliwiających spłatę zobowiązań. Z akt sprawy wynika jednak, że skarżąca ma problemy zdrowotne już od 2002 r. i jest niezdolna do pracy. Niezdolność do pracy potwierdzają przedłożone przez skarżącą dokumenty obrazujące jej stan zdrowia od grudnia 2009 r. do czerwca 2010 r., czyli w okresie poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji: zaświadczenie o stanie zdrowia z dnia [...] grudnia 2009 r., zaświadczenie o stanie zdrowia z dnia [...] kwietnia 2010 r., karta informacyjna z dnia [...] czerwca 2010 r. z leczenia w Szpitalu Powiatowym im. Prof. F. S. w R. P., orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2010 r. oraz [...] października 2010 r. Organ nie wziął również pod uwagę wpływu stanu zdrowia skarżącej na jej sytuację materialną. Oceniając sytuację finansową skarżącej organ oparł się na informacji skarżącej zawartej w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. oraz informacji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. P. z dnia [...] listopada 2011 r. Z dokumentów tych wynika, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 2009 r. skarżąca pobierała zasiłek chorobowy. Rozpoznając sprawę na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy organ ustalił również, że od lutego 2010 r. do maja 2010 r. skarżąca otrzymywała świadczenie rehabilitacyjne. W zaskarżonej decyzji organ przyjął, że wysokość świadczenia wynosi 1027,50 zł – jest to stan na kwiecień 2010 r., co wynika z dokumentu na k. 26 akt administracyjnych (akta organu rozpoznającego sprawę ponownie). Tymczasem decyzja wydana została [...] sierpnia 2010 r., a więc kilka miesięcy później. Organ nie ustalił jednak wysokości świadczenia w dacie wydania decyzji. Z akt sprawy wynika, że wysokość tego świadczenia od maja 2010 r. malała. Organ nie ocenił jednak, jaki wpływ na możliwości spłaty zadłużenia przez skarżącą miała okoliczność zmniejszenia wysokości świadczenia rehabilitacyjnego. W ocenie Sądu, organ nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy, bowiem nie ocenił stanu zdrowia oraz wysokości pobieranego przez skarżącą świadczenia na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Również analizując wydatki skarżącej odniósł się organ do stanu sprzed wielu miesięcy i nie podjął nawet próby uaktualnienia posiadanych danych w tym zakresie. Podkreślić należy, że z akt sprawy nie wynika, by istniały jakiekolwiek przeszkody do wydania decyzji po zgromadzeniu przez organ w grudniu 2009 r. materiału dowodowego i zawiadomieniu skarżącej o możliwości ustosunkowania się do zebranych dowodów. Z tych względów należy stwierdzić, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., zaś wskazane uchybienia, w ocenie Sądu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziły bowiem do wydania decyzji o odmowie umorzenia należności mimo braku wystarczających ustaleń faktycznych, niezbędnych do oceny sytuacji skarżącej w dacie wydania decyzji. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o umorzeniu lub o odmowie umorzenia należności musi uwzględniać aktualną sytuację osobistą, rodzinną, majątkową oraz stan zdrowia osoby zobowiązanej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania ogólnikowe powołanie się przez organ na stan finansów ubezpieczeń społecznych. Organ nie wyjaśnił bowiem, jaki jest stan tych finansów i dlaczego nie pozwala na umorzenie należności skarżącej. Nie jest dopuszczalne powoływanie się w uzasadnieniu decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na konieczność uwzględnienia stanu finansów ubezpieczeń społecznych bez wyjaśnienia, jaki wpływ ma stan finansów ubezpieczeń społecznych na podjęcie decyzji w konkretnej sprawie. Ponownie rozpatrując sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokona ustaleń faktycznych miarodajnych dla daty wydania ponownej decyzji i w oparciu o tak poczynione ustalenia rozważy przewidziane przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisami wykonawczymi przesłanki umorzenia należności z tytułu składek. W szczególności konieczne będzie dokonanie ustaleń co do stanu zdrowia skarżącej i jej zdolności do pracy, a w konsekwencji możliwości uzyskiwania przez skarżącą dochodów pozwalających na opłacenie należności. Niezbędne jest również ustalenie ponoszonych przez skarżącą kosztów utrzymania i leczenia. Dopiero wówczas możliwa będzie pełna i rzetelna ocena przesłanek umorzenia należności z tytułu składek . Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sąd pomimo uwzględnienia skargi nie określił, stosownie do art. 152 p.p.s.a., czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, gdyż było to bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że przedmiotem skargi jest decyzja odmowna, a więc nie podlegająca wykonaniu. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 w zw. z § 2 ust.3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, z późn. zm).