II GSK 888/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Julia Kubasik po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 438/10 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 438/10, oddalił skargę T. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2010 r., w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że skarżąca w dniu [...] września 2005 r. złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu zaległych składek za okres od [...] kwietnia do [...] sierpnia 2005 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., organ odmówił umorzenia należności. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja z [...] marca 2006r., uchylił decyzję z [...] listopada 2005r. celem przeprowadzenia prawidłowego postępowania z wniosku skarżącej o umorzenie składek. Następnie postanowieniem z [...] marca 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zawiesił postępowanie dotyczące umorzenia należności z tytułu składek z uwagi na wszczęcie z urzędu postępowania w celu ustalenia okresu podlegania przez skarżącą obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania w sprawie umorzenia należności. Postanowieniem z [...] sierpnia 2009r., tj. po dokonaniu rozliczenia konta skarżącej i prawidłowym określeniu stanu zaległości, podjęto zawieszone postępowanie. Zgodnie z rozliczeniem, łączne zobowiązania skarżącej z tytułu zaległych składek wynoszą 6.278,80 zł. Przedmiotem rozpoznania była jedynie część należności objęta wnioskiem o umorzenie z [...] września 2005 r., tj. za okres od kwietnia do sierpnia 2005 r. w wysokości 2.653,21 zł. Rozpoznając ten wniosek decyzją z [...] października 2009 r. odmówiono skarżącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uzasadniając decyzję brakiem przesłanek całkowitej nieściągalności, jak i ważnego interesu zobowiązanej. Skarżąca wnioskiem z [...] grudnia 2009 r. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc okoliczności związane w powstaniem zadłużenia. Przed ponownym rozpoznaniem sprawy organ wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. P. o udzielenie informacji na temat pomocy społecznej udzielanej T. S.. Po dokonaniu analizy całości zebranego materiału organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w decyzji z [...] października 2009 r. i utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka umorzenia z powodu całkowitej nieściągalności, ponieważ skarżąca uzyskuje stały dochód z tytułu świadczenia rehabilitacyjnego, w kwocie przewyższającej kwotę wolną od egzekucji. Organ nie znalazł przesłanek do umorzenia należności dotyczących sytuacji, gdy opłacenie przez zobowiązanego należności z tytułu składek pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem organu mimo deklarowanej trudnej sytuacji finansowej, T. S. spłaca zaciągnięte kredyty bankowe, co wskazuje na możliwość regulowania również innych zobowiązań. W ocenie organu nie można wykluczyć, że po zakończeniu okresu, na jaki zostało przyznane świadczenie rehabilitacyjne, zobowiązana będzie miała możliwość podjęcia pracy i uzyskiwania wyższych dochodów, wobec czego przedstawiona sytuacja zdrowotna nie może mieć wpływu na umorzenie należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalając skargę T. S. wskazał, iż materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy stanowił przepis art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W okresie zawieszenia postępowania w sprawie niniejszej, ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2009 r. ustalone zostało zadłużenie skarżącej wobec ZUS za okres kwiecień – sierpień 2005 r. z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy w kwocie 2653,21 zł, a wniosek o umorzenie z dnia [...] września 2005 r. dotyczy właśnie tej należności. Sąd I instancji wyjaśnił, że po podjęciu zawieszonego postępowania, co nastąpiło [...] sierpnia 2009 r., ustalony został przez organ orzekający aktualny stan majątkowy skarżącej, która pobierała wówczas wynagrodzenie za pracę kwocie 1.522 zł miesięcznie i na tej podstawie decyzją z dnia [...] października 2009 r. (I instancja) odmówiono skarżącej umorzenia należności wraz z wskazaniem i analizą rozstrzygnięcia. Okoliczności stanu majątkowego skarżącej zostały prawidłowo ustalone przez organ orzekający, a skarżąca ich nie kwestionowała, tym samym za prawidłowe należało uznać stanowisko organu zaprezentowane przez organ w zaskarżonej decyzji, o braku podstaw do umorzenia wnioskowanej należności. Decyzja wydana w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, a organ przy jej wydawaniu brał pod uwagę nie tylko interes osobisty skarżącej, ale także interes społeczny, jakim jest stan finansów ubezpieczeń społecznych. W szczególności organ ustalił, że w sprawie skarżącej nie zachodziła całkowita nieściągalność, gdyż skarżąca regulowała zaciągnięte kredyty bankowe, co potwierdzało, że jest w stanie choćby w niewielkich ratach spłacać także należności wobec ZUS. W ocenie Sądu I instancji organ wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo przeprowadził postępowanie, wyjaśniając wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. T. S. wystąpiła ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji. Zaskarżając ten wyrok w całości, wnosiła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego: - art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że uznanie administracyjne na którym oparte są decyzje wydawane w oparciu o ten przepis oznacza całkowitą swobodę organu administracji publicznej, gdy tymczasem uznanie administracyjne nie jest równoznaczne z dowolnością organu przy wydawaniu decyzji i musi ono odpowiadać wymogom określonym w art. 7 k.p.a. tj. uwzględniać interes społeczny i słuszny interes strony; 2. przepisów podstępowania: - art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez ograniczenie sądowej kontroli decyzji do oceny prawidłowości postępowania w przedmiocie wydania decyzji, z pominięciem oceny legalności rozstrzygnięcia; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowość uzasadnienia, nie wyjaśniającą w należyty sposób motywów rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, niepozwalającą na dokonanie oceny w toku kontroli instancyjnej, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób prawidłowy dokonał kontroli decyzji organu administracji publicznej pod względem jej legalności; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez nieuchylenie decyzji organu pomimo zaistnienia przesłanki uchylenia decyzji wskazanej w tym przepisie - tj. naruszenia przez organ administracji publicznej przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu pomimo zaistnienia przesłanki uchylenia decyzji wskazanych w tym przepisie - tj. naruszenia przez organ administracji publicznej następujących przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i art. 7 i 8 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że wskazane naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny miały istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącej naruszenie zasad wyrażonych w wyżej przytoczonych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy i spowodowało odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pomimo istnienia w tym zakresie słusznego interesu strony, który nie kolidował w przedmiotowej sprawie z interesem publicznym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06). Z treści i konstrukcji skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., stawiając zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy. W ramach podstawy kasacyjnej z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych; zaś w ramach podstawy kasacyjnej określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie: 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (stawianego w powiązaniu z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne); art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 77 § 1, art. 80, art. 7 i art. 8 k.p.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania za uzasadnione uznać należy stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s,.a. (pkt II petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt III petitum skargi kasacyjnej). Wobec sposobu, w jaki wskazane powyżej zarzuty kasacyjne zostały skonstruowane oraz uzasadnione, zarzuty te wobec ich dopełniającego się (komplementarnego) charakteru można i należy rozpoznać łącznie. Na wstępie, w kontekście przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a podkreślić należy, że rolą sądu administracyjnego, operującego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, jest przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5 – 6, s. 267 i n.). Operując metodyką kontroli wykładni prawa, w odniesieniu do stanowiącego przedmiot tej kontroli zaskarżonego aktu, sąd administracyjny bada (ocenia) więc jego legalność w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno – proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie została przeprowadzona przez Sąd I instancji w sposób, który uwzględniałby powyżej wskazane i konieczne jej aspekty. Świadczy o tym w szczególności treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, która w istocie rzeczy ogranicza się tylko – przy zaakcentowaniu uznaniowego charakteru kontrolowanej decyzji - do powtórzenia głównej tezy organu administracji o braku podstaw do umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Tymczasem, w warstwie argumentacyjnej, zwłaszcza gdy podkreślić znaczenie funkcji realizowanych przez uzasadnienie wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia, a mianowicie funkcji sprawozdawczej, funkcji perswazyjnej oraz funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia, powinna ona odzwierciedlać przebieg procesu kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz przebieg procesu "decyzyjnego" Sądu I instancji, którego wyrazem jest ocena o zgodności/niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Z przepisu art.141 § 4 p.p.s.a. wynika, że określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, w szczególności zaś jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego i realizuje istotne funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. W tym kontekście, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, czy też ogólnikowego powoływania się na poglądy doktryny i (lub) judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu (zrelacjonowania) przebiegu operacji, rezultatem której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09). Podkreśla się również, że jeżeli w uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji, nie służy to realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej. Jeżeli bowiem skarżący dowodząc swoich racji wspiera je określonym rodzajem wykładni przepisów prawa, to sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego. Jej zaniechanie stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny I instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1832/09 oraz wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09). Z uzasadnienia wyroku powinno więc wynikać dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09). W kontekście, determinowanych wskazanym kierunkiem wykładni przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., warunków brzegowych uznania uzasadniania wyroku za prawidłowe, podkreślenia wymaga w szczególności to, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazał i nie wyjaśnił, w niebudzący wątpliwości sposób, jakie konkretnie fakty przyjął za podstawę wyrokowania w sprawie ze skargi na decyzję Prezesa ZUS wydaną w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Za wyczerpujące wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia nie można bowiem uznać ograniczenia się do wskazania, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji skarżąca pobierała świadczenie rehabilitacyjne w kwocie 1.027,50 zł oraz, że spłacała zaciągnięte kredyty, w sytuacji gdy orzekając na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), Sąd I instancji nie odniósł się, na przykład, do wynikających z akt administracyjnej okoliczności dotyczących: wysokości stałych wydatków (kosztów utrzymania) ponoszonych przez wnioskodawczynię w relacji do uzyskiwanych przez nią dochodów – co stanowiło przedmiot ustaleń organu administracji oraz jego ocen formułowanych w kontekście możliwości płatniczych wnioskodawczyni – a co również istotne źródła i charakteru tychże dochodów; stanu zdrowia skarżącej wykazywanego dokumentacją lekarską złożoną na etapie poprzedzającym zawieszenie postępowania w sprawie; korzystania przez wnioskodawczynię, w okresach od grudnia 2004 do maja 2005 r., od czerwca 2005 do listopada 2005 r. oraz od grudnia 2005 do maja 2006 r., a także w okresie do maja 2009 r. z pomocy w postaci przyznanego jej dodatku mieszkaniowego (por. s. 2 i s. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Sąd okoliczności tych, ani nie podważył, ani też nie uznał ich jednoznacznie za elementy rekonstrukcji stanu faktycznego, który przyjął za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie. Powyższe, prowadzi do wniosku o istnieniu istotnego deficytu w analizowanej kwestii zwłaszcza, że przedmiotem wykonywanej przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem była decyzja wydana w warunkach tzw. uznania administracyjnego. W kontekście wskazanych powyżej i istotnych z przywołanego punktu widzenia kwestii, zwraca uwagę i to, ze Sąd I instancji nie przeprowadził w istocie rzeczy również kontroli sposobu prawnej kwalifikacji faktów uznanych przez organ za ustalone, co odnieść należy do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym do kontroli ich wykładni i zastosowania, tj. co należy w szczególny sposób podkreślić do kontroli wykładni i zastosowania przepisów prawa, na gruncie których prawodawca operuje zwrotami i pojęciami niedookreślonymi - "uzasadniony przypadek" (art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych); "interes osoby zobowiązanej", "stan finansów ubezpieczeń społecznych" (art. 28 ust. 3b przywołanej ustawy); "ciężkie skutki" (§ 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne); "niezbędne potrzeby życiowe", "przewlekła choroba" (§ 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 przywołanego rozporządzenia). W tej mierze podkreślić należy, że w przypadku norm uznaniowych kształtujących podstawę prawną decyzji ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, sąd administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany jest do skontrolowania podstaw prawnych i faktycznych takiej decyzji, a w szczególności do oceny, czy organ administracji uwzględnił przy jej podjęciu wszystkie przesłanki prawne i faktyczne sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt II GSK 724/09). W konsekwencji powyższego, Sąd I instancji nie wyjaśnił również, w sposób czyniący zadość warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., podstawy prawnej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W analizowanym zakresie, Sąd I instancji zrekapitulował swoje stanowisko stwierdzeniem, że "[...] nie zachodzi całkowita nieściągalność po stronie skarżącej, która spłaca zaciągnięte kredyty bankowe [...]", a "Sądowa kontrola decyzji uznaniowych obejmuje samo postępowanie poprzedzające ich wydanie, a nie rozstrzygnięcia ponieważ o tym czy należność podlega umorzeniu rozstrzyga organ, a nie sąd." W tej mierze wskazać należy, że decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być decyzją dowolną, ale musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz w należyty sposób wyważać słuszny interes strony i interes społeczny (publiczny). W tym względzie pożądane jest również operowanie w pełni zobiektywizowanymi kryteriami oceny spraw danego rodzaju. Podkreślenia przy tym wymaga, iż istotą działania w warunkach i ramach uznania administracyjnego jest to, że stwierdzenie występowania okoliczności odpowiadających takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru, może lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy, jak również, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru, ale w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia słusznego interesu strony. Powyższe, jakkolwiek nie pozostaje bez wpływu na przedmiotowy zakres sądowoadministracyjnej kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej wydanej w warunkach uznania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 27 października 2001 r., sygn. akt II GSK 900/090), to jednak nie może jednocześnie zwalniać z obowiązku przeprowadzenia kontroli decyzji uznaniowej z punktu widzenia faktycznych podstaw jej wydania, kryteriów oceny, którymi operuje organ administracji publicznej wydając tego rodzaju decyzję, normatywnych przesłanek warunkujących możliwość zastosowania ulgi (których ocena nie podlega przecież swobodnemu uznaniu), a w konsekwencji kontroli, czy granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone. Z perspektywy przedstawionych argumentów za uzasadniony uznać należy więc również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, który w kontekście treści jego uzasadnienia, rozumieć należy, jako zarzut niezastosowania przez Sąd I instancji w procesie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wymienionych powyżej przepisów, jako normatywnego wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Jednocześnie, brak jest podstaw, aby za zasadny uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 77 § 1, art. 80, art. 7 i art. 8 k.p.a. (w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), jako wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Najogólniej rzecz ujmując, u podstaw tego zarzutu, autor skargi kasacyjnej, w jej uzasadnieniu, sformułował tezę, że w prowadzonym postępowaniu, w którym wydana została zaskarżona decyzja, którą odmówiono skarżącej umorzenia należności z tytułu zaległych składek, to organ administracji publicznej zobowiązany był z urzędu do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności do uzyskania - przed wydaniem decyzji - aktualnej dokumentacji medycznej skarżącej, czego wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi jednak zaniechał. Tezie autora skargi kasacyjnej (który nota bene nie wskazuje trybu, na podstawie, którego wskazane dane ("wrażliwe") organ mógłby uzyskać i od kogo) przeciwstawić należy normatywną treść przepisów - wydanego na podstawie przepisu art. 28 b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Z § 3 ust. 1 przywołanego rozporządzenia wynika, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, tj. w szczególności w przypadkach wymienionych w pkt 1 – 3 tego przepisu. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego istota postępowań, o których mowa na gruncie przywołanych regulacji wyraża się w tym, że ciężar dowodzenia okoliczności mających uzasadniać istnienie przesłanek umorzenia spoczywa na wnioskodawcy, albowiem z faktu ich istnienia wywodzi on określone skutki prawne. Nie bez powodu, na gruncie przepisu § 3 ust. 1 przywołanego rozporządzenia prawodawca operuje zwrotem "[...] jeżeli zobowiązany wykaże [...]". Z tego punktu widzenia, nie ma więc podstaw aby uznać, że wskazany zarzut skargi kasacyjnej - przez który jej autor podważa prawidłowość ustaleń faktycznych przeprowadzonych w sprawie przez organ administracji oraz stanowisko Sądu I instancji kontrolującego zgodność z prawem trybu przeprowadzenia tych ustaleń – jest usprawiedliwiony. Jak bowiem wskazano, w przedmiotowym postępowaniu ciężar dowodzenia wskazanych przesłanek spoczywał właśnie na wnioskodawczyni (por. np. wyrok NSA z 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07). Zaniechanie więc przez nią - mimo adresowanych do strony stosownych pouczeń i informacji oraz zawiadomień - przeciwstawienia stanowisku organów administracji publicznej dowodów na okoliczność jej sytuacji zdrowotnej, w tym także na przykład wysokości wydatków ponoszonych na ochronę zdrowia oraz innych ewentualnie jeszcze wydatków rzutujących na ocenę jej sytuacji materialnej, nie może stanowić przekonującego argumentu uzasadniającego trafność zarzutu naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania. Strona postępowania nie jest bowiem zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1677/10). Strona skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W tej mierze, wyjaśnić należy na wstępie, że w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut naruszenia prawa materialnego oparty być może, na jego błędnej wykładni lub (i) jego niewłaściwym zastosowaniu. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, która powinna być wyraźnie przeciwstawiona wykładni zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany. Zarzut naruszenia przywołanego przepisu ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych uznać należy za nieskuteczny z tego powodu, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji wykładni tego przepisu w ogóle nie dokonywał. W świetle przedstawionych argumentów stwierdzić należy więc, że w rozpoznawanej sprawie, w procesie kontroli legalności decyzji ostatecznej Prezesa ZUS wydanej w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek, Sąd I instancji w niedostateczny sposób uzasadnił i wykazał przesłanki oceny o zgodności z prawem tejże decyzji, co wobec faktu, iż decyzja ta wydana została w warunkach uznania administracyjnego, nie pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu rozstrzyga Wojewódzki Sąd Administracyjny w L.