III SA/Lu 625/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek wraz z odsetkami uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L., po rozpoznaniu wniosku S. M., odmówił umorzenia należności z tytułu składek na fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego w kwocie 10.970,23 zł oraz odsetek za zwłokę w łącznej kwocie 10.194,00 zł We wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy wniesionym od powyższej decyzji S. M. podniósł, że ze względu na swój podeszły wiek (86 lat) i liczne schorzenia nie jest w stanie spłacić należności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], Zakład utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że w sprawie nie została spełniona przesłanka umorzenia należności w postaci całkowitej ich nieściągalności, określona w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585, ze zm.; dalej jako: u.s.u.s.). Zadłużenie nie zostało objęte postępowaniem egzekucyjnym, co jest równoznaczne z brakiem przesłanki całkowitej nieściągalności. Organ nie znalazł również podstaw do umorzenia należności w przypadku braku przesłanki całkowitej nieściągalności, na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365; dalej jako: rozporządzenie w sprawie umarzania należności). Organ ustalił, że wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną, a dochód stanowią świadczenia emerytalne w kwocie 1.848 zł brutto miesięcznie. Koszty utrzymania wynoszą około 472 zł. Koszty związane z zakupem leków strona oszacowała na ok. 400 zł miesięcznie. Wnioskodawca nie wykazał zobowiązań wobec innych wierzycieli. W ocenie organu niewątpliwie jednorazowe uregulowanie zadłużenia stanowiłoby dla wnioskodawcy znaczne obciążenie, jednak należności z tytułu składek mogą być spłacane w układzie ratalnym lub poprzez dobrowolne wpłaty. Argumentem za umorzeniem należności nie może być podnoszona przez stronę nieświadomość co do istnienia obowiązku ubezpieczeniowego ani wiek zobowiązanego. Zadłużenie powstało w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej, a ryzyko z tym związane ponosi zawsze płatnik. W ocenie organu zebrana dokumentacja nie wskazuje, aby opłacenie należności pozbawiłoby wnioskodawcę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Wnioskodawca nie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej, co wskazywałoby na to, że znajduje się w szczególnie trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej. Przedłożona dokumentacja medyczna świadczy o poważnych problemach zdrowotnych wnioskodawcy i jego żony, jednak nie wskazuje na brak samodzielnej egzystencji którejś z tych osób czy konieczności sprawowania opieki przez osobę trzecią z uwagi na przewlekłą chorobę. Ponadto wnioskodawca uzyskuje dochód umożliwiający opłacenie należności, gdyż pobiera świadczenie emerytalne, z którego istnieje możliwość wyegzekwowania należności w drodze postępowania egzekucyjnego. W konkluzji organ stwierdził, że wnioskodawca nie znajduje się w krytycznej sytuacji materialnej lub zdrowotnej, które uzasadniałyby umorzenie należności. Ponadto decyzje w przedmiocie umorzenia należności wydawane są w oparciu o uznanie administracyjne, co oznacza, że nawet przy spełnieniu przesłanek całkowitej nieściągalności lub ważnego interesu osoby zobowiązane Zakład nie ma obowiązku umorzenia należności. W skardze do sądu administracyjnego S. M. podniósł, że nie miał wiedzy o obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne w sytuacji, gdy prowadził działalność gospodarczą będąc już na emeryturze. Zarzucił organowi, że przez wiele lat nie egzekwował należności, gdy skarżący prowadził jeszcze działalność gospodarczą. W chwili obecnej stan zdrowia i podeszły wiek uniemożliwiają spłatę należności. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu organ administracji publicznej dopuścił się naruszeń prawa, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych oraz wspomniane wyżej rozporządzenie w sprawie umarzania należności przewidują dwie podstawowe sytuacje, w których może nastąpić umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Pierwszą jest wystąpienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności, przy czym sytuacje kwalifikowane jako całkowita nieściągalność składek określa art. 28 ust. 3 ustawy. Po drugie, z art. 28 ust. 3a ustawy wynika, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w tej sytuacji precyzuje rozporządzenie w sprawie umarzania należności). Niewątpliwie słuszne jest stwierdzenie organu, oparte zresztą na poglądach orzecznictwa, iż nawet zaistnienie określonych w przepisach prawa przesłanek umorzenia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych, nie obliguje organu do wydania decyzji o umorzeniu należności. Decyzja o umorzeniu opiera się bowiem na uznaniu administracyjnym. Konstrukcja uznania charakteryzuje się tym, że ustawodawca określając w hipotezie normy prawnej przesłanki (okoliczności) podjęcia przez organ administracji publicznej działania, jednocześnie formułuje dyspozycję tego przepisu w sposób, który pozwala organowi na swobodę wyboru w zakresie tego, czy organ podejmie w ogóle określone działanie, lub w zakresie tego, który spośród dopuszczonych przez ustawodawcę sposobów zachowania (rozstrzygnięcia sprawy) wybierze. Powyższe stwierdzenie musi być obwarowane pewnymi istotnymi w przedmiotowej sprawie zastrzeżeniami. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu. Działając w oparciu o uznanie organ zobligowany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Nawet działając w ramach uznania administracyjnego organ nie przestaje być związany jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy materialnej (obiektywnej), obligująca organ do podjęcia wszelkich kroków celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w zgodzie z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia właśnie w przypadku decyzji uznaniowych. Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych. Ponadto, organ mając do wyboru różne możliwe sposoby rozstrzygnięcia sprawy, powinien wybrać rozwiązanie zgodne ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes publiczny. Wybór rozstrzygnięcia dokonany przez organ w ramach uznania administracyjnego może być zaakceptowany jako zgodny z prawem tylko wówczas, gdy będzie się opierał na w pełni wyjaśnionych okolicznościach faktycznych sprawy oraz gdy będzie zgodny z nakazem należytego wyważenia interesu publicznego i indywidualnego w konkretnie rozpatrywanym przypadku. Odnosząc powyższe uwagi do oceny zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że organ orzekający w sprawie nie rozważył w sposób należyty wszystkich okoliczności sprawy, a podejmując rozstrzygnięcie działał arbitralnie, naruszając nakaz właściwego wyważenia interesu publicznego i słusznego interesu strony. Rozważania organu dotyczące przesłanki całkowitej nieściągalności zadłużenia są nader lakoniczne i ograniczają się do stwierdzenia, że skoro wobec skarżącego nie toczy się postępowanie egzekucyjne nie można mówić o całkowitej nieściągalności. Taki sposób uzasadnienia narusza zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), wymagającej od organu należytego, wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a także narusza wymogi prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), które powinno zawierać pełne odniesienie się do wszystkich istotnych w sprawie faktów i regulacji prawnych. Oczywistym jest, iż w sprawie nie zachodzą okoliczności opisane w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2 i 4 u.s.u.s., a więc związane ze śmiercią dłużnika, ogłoszeniem upadłości lub postępowaniem likwidacyjnym. Wysokość zaległości jest ewidentnie wyższa od kosztów upomnienia (art. 28 ust. 3 pkt 4a). Postępowanie egzekucyjne w sprawie zaległości z tytułu składek nie było prowadzone, nie stwierdzono zatem braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Organ nie odniósł się jednak w żaden sposób do przesłanek opisanych w punktach 3 i 6. W sytuacji zaprzestania prowadzenia działalności przez skarżącego powinien rozważyć, czy istnieje majątek, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, czy są możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Okoliczności te nie są związane z formalnym wszczęciem i prowadzeniem postępowania egzekucyjnego, zatem ogólnikowy argument o tym, że postępowanie egzekucyjne nie jest prowadzone nie może być uznane za wyczerpujące wyjaśnienie tej przesłanki. Takie same argumenty można odnieść do przesłanki wskazanej w punkcie 6 (jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne). Przesłanka ta nie wymaga formalnego wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a ocena organu w tym zakresie powinna uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy, w tym stan majątkowy, możliwości dochodowe zobowiązanego oraz ograniczenia egzekucyjne (m.in. art. 140-141 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych; Dz. U. z 2009 r., nr 153, poz. 1227, ze zm.). Wszystko to może prowadzić do wniosku o bezcelowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego ze względu na jego prawdopodobną bezskuteczność. Poważne zastrzeżenia budzi także ocena przez organ podstaw do umorzenia postępowania w sytuacji braku przesłanki całkowitej nieściągalności. Rozporządzenie z 2003 r. pozwala Zakładowi umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, między innymi w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Analizując wystąpienie tej przesłanki należy wziąć pod uwagę i należycie rozważyć wszystkie okoliczności determinujące sytuację majątkową, finansową, rodzinną i zdrowotną zobowiązanego. Fakt, że zobowiązany – tak jak w badanej sprawie – uzyskuje dochód, nie oznacza jeszcze, że jego sytuacja finansowa pozwala na spłatę zobowiązań. Każda sprawa dotycząca umorzenia należności powinna być traktowana indywidualnie, z uwzględnieniem specyfiki sytuacji konkretnego zobowiązanego. W badanej sprawie trzeba mieć na uwadze fakt, że skarżący jest osoba w podeszłym wieku (86 lat), cierpiącą na szereg schorzeń. W podobnym stanie zdrowotnym jest jego żona. Jedynym źródłem utrzymania rodziny są świadczenia emerytalne. Oczekiwanie, że skarżący będzie w stanie wygospodarować dodatkowe środki na spłatę zadłużenia, budzi zasadnicze wątpliwości z punktu widzenia logiki i doświadczenia życiowego. Niczego nie zmieni w tej sytuacji ewentualne rozłożenia należności na raty. Z oświadczenia skarżącego wynika przy tym, że nie ma on majątku trwałego, który mógłby spieniężyć i uzyskać kwoty na pokrycie zaległości. Dom, w którym mieszka należy do syna, a wartość blisko 20-letniego samochodu osobowego należy rozpatrywać już raczej w kategorii kosztów złomowania a nie zysku. W tych okolicznościach przyjęcie że spłata zadłużenia wobec ZUS nie zagrozi potrzebom bytowym skarżącego i jego rodziny organ budzi zasadnicze wątpliwości z punktu widzenia wymogu obiektywnej, wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy w oparciu o logikę i doświadczenie życiowe. Organ uchybił tym samym zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), a w konsekwencji wadliwie zastosował art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie umarzania należności. Uchybienia te niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). Za uchyleniem zaskarżonej decyzji przemawia także wzgląd na brak należytego wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego (art. 7 k.p.a.). Trafnie organ wskazuje, że nawet zaistnienie przesłanek umorzenia należności określonych w ustawie lub rozporządzeniu wykonawczym nie obliguje go do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. Przy wyborze rozstrzygnięcia organ powinien kierować się także interesem publicznym wyrażającym się w dbałości o stan finansów publicznych. Należy jednak zwrócić uwagę na trafny i mogący znaleźć zastosowanie również w badanej sprawie pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 17 grudnia 2007 r. (V SA/Wa 2549/07; LEX nr 484922): "Interes publiczny sprowadzający się do dbałości o stan finansów publicznych - finansów ubezpieczeń społecznych - nie powinien być rozumiany jako z zasady sprzeczny z ważnym interesem osoby zobowiązanej. Sytuacja, w której zapłata zaległości spowoduje jeszcze większą konieczność sięgania przez Zobowiązaną, pozbawioną możliwości zaspokojenia swoich i swojej rodziny niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem obywatela, jednocześnie nie jest także zgodna z interesem publicznym. Biorąc pod uwagę, że Skarżąca z rodziną obecnie utrzymuje się dzięki korzystaniu ze środków pomocowych, trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od niej zaległych należności będzie pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela". Podobne stanowisko zajął NSA w uzasadnieniu wyroku z 20 marca 2007 r. (II GSK 345/06; LEX nr 321267): "Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym". Odmowa umorzenia należności oparta na argumencie, że organ zrobił to, na co pozwalają mu przepisy, nie jest prawidłowym stosowaniem uznania administracyjnego i musi być kwalifikowana jako rozstrzygnięcie arbitralne. Narusza także jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Trudno, aby strona zgodziła się z decyzją organu, który wydaje decyzję odmowną "dla zasady", tylko dlatego, że pozwala mu na to przepis. Zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wywody organu, mające być wyrazem wyważenia interesu społecznego i interesu skarżącego mają charakter ogólnikowych stwierdzeń, bez odniesienia się do warunków konkretnej sprawy. Warunki badanej sprawy, w tym trudna sytuacja materialna i zdrowotna skarżącego i jego żony, wielkość istniejącego zadłużenia i wzgląd na interes publiczny, wymagają po stronie organu większej staranności przy wyborze rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny ograniczony w swych kompetencjach tylko do oceny legalności zaskarżonej decyzji nie może z oczywistych względów nakazać organowi wyboru takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż rolę odgrywają tu już pozaprawne czynniki – celowościowe, rzetelnościowe i gospodarnościowe. Aby decyzja uznaniowa była zgodna z prawem, postępowanie zmierzające do jej wydania musi spełnić wszystkie wymogi proceduralne, a wybór takiego, a nie innego rozstrzygnięcia musi być wyczerpująco uzasadniony. Zaskarżona decyzja z wyżej przedstawionych względów wymogom tym nie odpowiada, dlatego musi zostać uchylona. Uchylenie zaskarżonej decyzji rodzi po stronie organu konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Przeprowadzając ponownie postępowania organ powinien jeszcze raz, tym razem wszechstronnie rozważyć aktualną sytuację finansową, rodzinną i zdrowotną skarżącego, zwłaszcza w zakresie wytkniętych wyżej błędów. Organ powinien również dokonać prawidłowego wyważenia interesu publicznego oraz słusznego interesu indywidualnego strony. Wszystkie ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, które powinno być sporządzone tak, aby było w stanie przekonać stronę o prawidłowości rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Sąd pomimo uwzględnienia skargi nie określił, stosownie do art. 152 p.p.s.a., czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, gdyż było to bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że przedmiotem skargi jest decyzja odmowna, a więc nie podlegająca wykonaniu.