III SA/Lu 627/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi G.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę. Zaskarżoną przez G. P. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] w sprawie cofnięcia U. Ż. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży: do 4,5% zawartości alkoholu i na piwo; powyżej 4,5% zawartości alkoholu oraz powyżej 18 % zawartości alkoholu udzielonych przez Wójta Gminy W. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu zostało wszczęte z urzędu z uwagi na wniosek o zlikwidowanie sprzedaży alkoholu w sklepie prowadzonym przez U. Ż. w P., złożony [...] grudnia 2010 r. przez G. P., podpisany także przez 43 osoby. Organ pierwszej instancji opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym z zeznań świadków ustalił, że w sklepie U. Ż. sprzedawano alkohol osobom nietrzeźwym, spożywano go na miejscu oraz sprzedawano na "kredyt". Ponadto organ nie stwierdził sprzedaży alkoholu osobom nieletnim, ani też zakłócania porządku publicznego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła U. Ż. Podniosła, że organ zaniechał ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie zebrał całości materiału dowodowego oraz że osoby podpisujące wniosek nie miały świadomości, jaki dokument podpisują. Powołała się na orzeczenie Sądu Rejonowego w Lublin-Wschód z siedzibą w Świdniku (sygn. akt II K 766/11), który uniewinnił ją od zarzutu sprzedaży alkoholu osobom nieletnim. SKO w L. powołując się na interes strony stwierdziło, że decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. musiała zostać uchylona, w związku z istotnymi wątpliwościami powstałymi podczas gromadzenia materiału dowodowego, którego braków organ II instancji nie mógł uzupełnić z uwagi na treść art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), dalej: k.p.a. Organ II instancji zaznaczył, że nie wiadomo czy alkohol został zakupiony w tym punkcie sprzedaży, czy też przyniesiony był z zewnątrz oraz czy był spożywany na miejscu za zgodą sprzedawcy, czy nie. SKO w L. wskazało, że organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę powinien uzupełnić materiał dowodowy o akta sprawy II K 766/11 oraz ewentualnie akta prokuratorskie i policyjne, w celu potwierdzenia, bądź zaprzeczenia okoliczności zawartych w zebranym dotychczas materiale dowodowym. G. P. wniosła skargę na decyzję organu drugiej insatncji, opisując swoje działania zmierzające do ograniczenia sprzedaży alkoholu w P. Organ II instancji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W myśl przepisu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.),dalej w skrócie: p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie natomiast z § 2 powołanego przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Przedmiotem sprawy jest decyzja organu administracji publicznej w sprawie cofnięcia U. Ż. zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Skargę do sądu wniosła natomiast G. P., będąca jedną z mieszkanek miejscowości P., w której znajduje się sklep prowadzony przez U. Ż. Rozważyć zatem należy, czy wnosząca skargę w sprawie niniejszej jest osobą uprawnioną do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Z przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. wynika, że uprawnienie do wniesienia skargi przysługuje każdemu, kto ma w tym interes prawny. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny musi mieć oparcie w przepisach prawa. W wyroku z dnia 18 marca 2011 r. (I OSK 741/10) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza wskazanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu, będącego stroną postępowania. NSA podkreślił, że mimo że pojęcie podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi zostało oderwane od pojęcia strony charakterystycznej dla postępowania administracyjnego, konstrukcja art. 50 § 1 p.p.s.a. nie zrywa powiązania z definicją strony na gruncie art. 28 k.p.a., bowiem o sytuacji podmiotów decydują podobne przesłanki, wiążące się z jednej strony z materialnoprawnym charakterem legitymacji oraz związkiem pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Istotne jest tu zatem rzeczywiste powiązanie pomiędzy sytuacją prawną podmiotu a przedmiotem postępowania. Interes prawny może wiązać się z przepisem prawa, należącym do innej niż prawo administracyjne gałęzi prawa, określającym np. prawa rzeczowe (tak ograniczone jak i prawo własności). Pojęcie interesu prawnego na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a. może być ponadto powiązane z przepisami prawa procesowego i przepisami ustrojowymi. Konstrukcja jest zatem szeroka a jej celem jest umożliwienie złożenia skargi do sądu administracyjnego każdemu, kto wykaże związek miedzy chronionym przez przepisy prawa interesem a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Przyznanie danemu podmiotowi prawa do wniesienia skargi na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a. nakłada na sąd obowiązek analizy potencjalnych podstaw normatywnych takiego interesu i jedynie w sytuacji wykluczenia istnienia tych podstaw, możliwe jest wykluczenie posiadania przez podmiot wnoszący skargę tego uprawnienia. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego; jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione więc jest uprawnienie do złożenia skargi. Postępowanie w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 z późn. zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zgodnie natomiast z ust. 2 zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy. Przepis art. 18 ust. 7 określa warunki prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży, wymieniając m.in. takie warunki jak: posiadanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, wniesienie wymaganej opłaty, zaopatrywanie się w napoje alkoholowe u producentów i przedsiębiorców posiadających odpowiednie zezwolenie na sprzedaż hurtową napojów alkoholowych, posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży, wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie objętym zezwoleniem tylko przez przedsiębiorcę w nim oznaczonego i wyłącznie w miejscu wymienionym w zezwoleniu, zgłaszanie organowi zezwalającemu zmian stanu faktycznego i prawnego, w stosunku do danych zawartych w zezwoleniu w określonym terminie, przestrzeganie innych zasad i warunków określonych przepisami prawa. Cofnięcie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 uregulowane jest w art. 18 ust. 10. Zgodnie z tym przepisem organ zezwalający cofa zezwolenie w przypadku: 1) nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności: a) sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw; b) sprzedaży i podawania napojów alkoholowych z naruszeniem zakazów określonych w art. 14 ust. 3 i 4; 2) nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych; 3) powtarzającego się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, gdy prowadzący ten punkt nie powiadamia organów powołanych do ochrony porządku publicznego; 4) wprowadzenia do sprzedaży napojów alkoholowych pochodzących z nielegalnych źródeł; 5) przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 111 ust. 4; 6) popełnienia przestępstwa w celu osiągnięcia korzyści majątkowej przez osobę odpowiedzialną za działalność przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie; 7) orzeczenia, wobec przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną albo wobec osoby odpowiedzialnej za działalność przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie, zakazu prowadzenia działalności gospodarczej objętej zezwoleniem. Z przytoczonych przepisów wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że zarówno postępowanie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie sprzedaży alkoholu, jak i postępowanie o cofnięcie tego zezwolenia dotyczy interesu prawnego podmiotu, który o zezwolenie ubiega się lub któremu zezwolenie cofnięto. Powołane przepisy określają bowiem uprawnienia i obowiązki tego właśnie podmiotu. Nabywa on określone prawa z decyzji o udzieleniu zezwolenia i tylko podmiot wskazany w decyzji uprawnienia te może utracić w wyniku cofnięcia zezwolenia. Przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie określają kręgu stron postępowania o udzielenie zezwolenia. Zastosowanie mieć będą zatem zasady ogólne, wynikające z art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest już pogląd, że interes prawny, decydujący o statusie strony postępowania administracyjnego wynikać powinien z norm prawa materialnego, przy czym mogą to być nie tylko normy prawa administracyjnego, ale także prawa cywilnego. Z żadnego przepisu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie wynika, by postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu dotyczyć mogło interesu prawnego skarżącej. Skarżąca nie jest bowiem osobą, która nabyła jakiekolwiek uprawnienia z tytułu zezwolenia na sprzedaż alkoholu udzielonego U. Ż. Skarżąca nie wykonywała i nie wykonuje uprawnień wynikających z udzielonego U. Ż. zezwolenia, nie dotyczą jej także obowiązki nałożone na U. Ż., wymienione wyżej. W konsekwencji cofnięcie zezwolenia w żaden sposób nie dotyka uprawnień skarżącej i nie dotyczy jej obowiązków. Skarżąca nie może zatem wywodzić swojego interesu prawnego z norm ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jak wskazano wyżej istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną, przy czym może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa (nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź "żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2004 r., OSK 919/04, OSP 2005, z. 11, poz. 128). Skarżący musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie interesu prawnego skarżącej nie da się wywieść z żadnej innej normy prawa administracyjnego, ani też z norm prawa cywilnego. W sprawach o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych orzecznictwo przyjmuje, że interes prawny w rozumieniu wyżej podanym mogą mieć współwłaściciele nieruchomości, na której prowadzona miałaby być sprzedaż napojów alkoholowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt II SA 672/99, z dnia 18 maja 2000 r., sygn. akt II SA 1931/99 oraz z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 371/09 niepubl.). Analogicznie w sprawie o cofnięcie zezwolenia interes prawny w rozumieniu wyżej podanym mogą mieć współwłaściciele nieruchomości, na której prowadzona jest sprzedaż napojów alkoholowych. Skarżąca nie jest ani właścicielką ani współwłaścicielką nieruchomości, na której znajduje się punkt sprzedaży alkoholu. Nie może więc swojego interesu prawnego wywodzić z norm prawa cywilnego. Skarżąca jest jedną z mieszkanek miejscowości P. W licznych i obszernych pismach składanych zarówno w toku postępowania przed organami administracji, jak i przed sądem skarżąca zwraca uwagę na społeczną szkodliwość nadużywania alkoholu i skutki picia alkoholu, w szczególności zjawiska patologicznych zachowań po spożyciu alkoholu. Opisuje szczegółowo swoje starania o wyeliminowanie tych negatywnych zjawisk oraz dowody, mające potwierdzać naruszanie przez prowadzącą punkt sprzedaży alkoholu warunków zezwolenia. Postawa skarżącej, nawet jeśli wynika ze szlachetnych pobudek, nie może jednak uzasadniać jej interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i we wniesieniu skargi do sądu. Przedstawiane przez skarżącą fakty dotyczące sprzedaży alkoholu nieletnim i nietrzeźwym oraz na kredyt dały organowi podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia U. Ż. zezwolenia na sprzedaż alkoholu, nie oznacza to jednak, że tym samym uznany być może interes prawny skarżącej w postępowaniu. Nie ma bowiem takiej normy prawa materialnego administracyjnego lub cywilnego, na podstawie której skarżąca mogłaby żądać przeprowadzenia kontroli decyzji wydanej w sprawie niniejszej w celu ochrony jej praw lub obowiązków, wynikających z norm prawa. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r. I OSK 1465/10, niepubl.), chęć działania w imieniu ogółu dla dobra społecznego nie stanowi legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli skarżący nie wskazuje żadnej normy prawa, z której by swój interes prawny wywodził. Na wstępie wskazano, że interes prawny wywiedziony być może również z przepisów prawa procesowego. W przypadku skarżącej nie da się jednak wywieść interesu prawnego z przepisów procesowych. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało z urzędu, a adresatem decyzji była nie skarżąca, lecz U. Ż. Sam fakt, że skarżącej doręczane były decyzje organów obu instancji nie dawał podstaw do uznania jej materialnego interesu w postępowaniu administracyjnym. Także błędne uznanie skarżącej za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji) nie może stanowić o uprawnieniu skarżącej do wniesienia skargi na decyzję dotyczącą praw i obowiązków innej osoby. Ani decyzja organu pierwszej instancji, ani decyzja organu odwoławczego w żaden sposób nie odnosi się do sfery uprawnień skarżącej. Dodać należy, że decyzja organu odwoławczego wydana została na skutek odwołania wniesionego przez stronę – U. Ż. i nie narusza uprawnień skarżącej, ani nie nakłada na nią jakichkolwiek obowiązków. Uprawnienie skarżącej do wniesienia skargi nie wynika też z przepisów szczególnych, wskazanych w art. 50 § 2 p.p.s.a. Brak przymiotu strony, a więc uprawnienia do złożenia skargi, jest przesłanką materialnoprawną, która powoduje oddalenie skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2011 r. II OSK 227/1). Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.