III SA/Lu 63/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Referent stażysta Joanna Stadnik, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję P. S. pismem z dnia 1 czerwca 2009 r. (data wpływu 2 czerwca 2009 r.) złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek za okres: maj i czerwiec 1999 r., łącznie z odsetkami za zwłokę. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. wydaną z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówiono umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i na Fundusz Pracy, odsetek za zwłokę oraz kosztów upomnienia w części finansowanej przez płatnika, w łącznej kwocie 2.980,02 zł. Po rozpatrzeniu wniosku P. S., decyzją z dnia [...] października 2009 r. wydaną z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymano w mocy w/w decyzję. Z obszernego, zawierającego wiele niepotrzebnych powtórzeń i opisów, a przez to mało konkretnego i niezbyt czytelnego uzasadnienia wynika, że organ nie dopatrzył się aby zachodziła całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) – zwanej dalej u.s.u.s. Organ stwierdził również, że nie występują inne przesłanki pozwalające na umorzenie należności, a wymienione w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) – zwanego dalej rozporządzeniem. Nadto podniósł, że decyzje w sprawach tego rodzaju mają charakter uznaniowy, co oznacza, że organ decyzyjny może uwzględnić wniosek, lecz nie jest do tego zobowiązany. Na powyższą decyzję P. S. złożył skargę sądową, w której zarzucił błędy w ustaleniu stanu faktycznego i uzasadnienia wydanej decyzji. Skarżący podniósł, że jego dochody nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych rodziny, a jedynie na skromną egzystencję. Kwota 656,71 zł obliczona przez Zakład - jego zdaniem, nie może wystarczyć na pokrycie wydatków na jedzenie, ubranie, bieżące opłaty oraz spłatę rat zadłużenia. Wyjaśnił, że praca instruktora motorowodnego, którą wykonuje w okresie letnim, związana jest z koniecznością długoterminowych wyjazdów, a co za tym idzie – z kosztami podróży, zakwaterowania i wyżywienia. Ponadto stwierdził, że rozłożenie zadłużenia na raty w jego przypadku nie może mieć miejsca, z uwagi na równoczesną konieczność spłaty 30 % zadłużenia jednorazowo i zobowiązania się do regularnego spłacania rat zadłużenia, na co nie pozwalają mu osiągane dochody. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z akt administracyjnych przekazanych sądowi wynika ponadto, że decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. wydaną z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówiono umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę dotyczących zadłużenia w zakresie składek finansowanych ze środków ubezpieczonego w kwocie 437 zł, w tym: na ubezpieczenie społeczne za miesiące maj-czerwiec 1999 r. – 297 zł i na ubezpieczenie zdrowotne za miesiące maj-czerwiec 1999 r. w kwocie 140 zł. Od w/w decyzji P. S. w ustawowym terminie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który dotychczas nie został rozpoznany. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. wydaną z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. zmieniono decyzję z dnia [...] października 2009 r., znak [...] (będącą przedmiotem skargi sądowej w przedmiotowej sprawie) w części dotyczącej odmowy umorzenia: składek na ubezpieczenie społeczne za okres V.1999 r. w kwocie 386,44 i odsetek liczonych na dzień 2 czerwca 2009 r. w kwocie 817 zł, składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres V.1999 r. w kwocie 9,02 zł i odsetek liczonych na dzień 2 czerwca 2009 r. w kwocie 19 zł; w tym zakresie umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 w zw. z art. 123 k.p.a.), zaś w pozostałej części – w/w decyzję utrzymano w mocy. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że dopatrzono się, iż wskazana w osnowie część należności uległa przedawnieniu. Strona została pouczona, że może wnieść skargę sądową na decyzję w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowe rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej, wiążące się z właściwym zastosowaniem odpowiednich norm materialnoprawnych uzależnione jest od uprzedniego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, w myśl reguł określonych w przepisach art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zadośćuczynienie owym regułom powinno zmaterializować się w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym po myśli art. 107 § 3 k.p.a. Analiza akt administracyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji przekonuje, że została ona wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje jej uchyleniem. Postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek unormowane jest w art. 28 u.s.u.s., jak również w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych enumeratywnie w ust. 3 tego artykułu – w pkt od 1 do 6, albo gdy zachodzą inne szczególne względy wskazane w rozporządzeniu. Merytoryczne decyzje w sprawach tego rodzaju mogą być wydawane wyłącznie w przypadku należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast procedowanie w sprawach dotyczących należności, które wygasły na skutek przedawnienia. Jeżeli taka okoliczność ujawni się w toku postępowania, to w tym zakresie organ pierwszej instancji powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Jeżeli zaś przedawnienie należności stwierdzone zostanie dopiero w postępowaniu odwoławczym (to jest będącym skutkiem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), to Zakład powinien uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przedawnionych należności i w tym zakresie umorzyć postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 2425/06, LEX nr 328643). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne dotyczyło należności z tytułu składek za okres od maja 1999 r. do czerwca 1999 r. W aktach administracyjnych znajduje się pismo z dnia 5 października 2009 r., w którym Zakład informuje skarżącego, że należności za miesiąc maj 1999 r. w łącznej kwocie 168,25 zł zostały odpisane z jego konta rozliczeniowego, z uwagi na przedawnienie. W decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. również przyjęto, że część należności z tytułu składek za miesiąc maj wraz z odsetkami za zwłokę uległa przedawnieniu. Przy czym – zdaniem Zakładu, w znacznie wyższej wysokości niż informowano o tym w piśmie z dnia 5 października 2009 r. W tych okolicznościach uznać trzeba, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem wskazanych na wstępie przepisów prawa procesowego, skoro organ nie rozważył w pierwszej kolejności, czy i jakie konkretnie należności uległy przedawnieniu. Konieczność uprzedniego ustalenia powyższej kwestii, uniemożliwia na tym etapie dokonanie przez sąd oceny rozstrzygnięcia w kontekście przesłanek umorzenia składek. Sąd zatem nie przesądza, czy wniosek strony organ obowiązany jest uwzględnić i umorzyć należności z tytułu składek, czy też odmówić udzielenia ulgi, skoro nie wiadomo, czy należności z tego tytułu istnieją, a jeśli tak, to w jakiej wysokości. Z tych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. Ponownie rozpatrując odwołanie organ dostosuje się do powyższych wskazań i w zależności od poczynionych ustaleń wyda jedną z właściwych decyzji, wymienionych w art. 138 § 1 k.p.a. Sąd administracyjny rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy. Jednak ze względu na to, że organy administracji publicznej powinny działać na podstawie przepisów prawa, stać na straży praworządności i prowadzić postępowanie w taki sposób aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 6-8 k.p.a.), godzi się podsunąć organowi decyzyjnemu poniższe uwagi. Decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...] nie jest decyzją ostateczną, skoro P. S. złożył w dniu 5 stycznia 2010 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten powinien zatem zostać niezwłocznie rozstrzygnięty poprzez wydanie stosownej decyzji. Organ rozważy nadto wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], w trybie art. 157 § 2 w zw. z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzić bowiem trzeba, że po złożeniu skargi sądowej przez P. S. na decyzję z dnia [...] października 2009 r., organ uprawniony był jedynie do weryfikacji tej decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi zarówno samoistną podstawę postępowania prowadzonego przez organ, którego decyzja została zaskarżona, jak i ewentualnej decyzji uchylającej lub zmieniającej własną, zaskarżona decyzję. Stanowi więc odstępstwo od sformułowanej w art. 10 k.p.a. zasady związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Wydanie w takiej sytuacji decyzji na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. było jurydycznie niedopuszczalne. Poza tym wskazać należy, że tego rodzaju postępowanie dotyczy co do zasady niewadliwych decyzji ostatecznych, a jedynym kryterium umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej jest interes społeczny lub słuszny interes strony. Trzeba również zauważyć, że organ zamieścił w treści decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. nieprawidłowe pouczenie o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Decyzja wydana w trybie art. 154 § 2 k.p.a. jest decyzją podjętą w I instancji, co oznacza, że stosuje się do niej zwykłe środki zaskarżania - odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w przypadku decyzji podjętych przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze (por. np. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2002 r., I SA 2723/01, LEX nr 83821).