III SA/Lu 635/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi "Poradni Rodzinnej " B.-F., D., K., P. Spółka Jawna z/s w T. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy "P. R." B.-F., D., K., P. Spółka Jawna z siedzibą w T. L., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...] oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: W dniu [...] stycznia 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie konkursowe nr 03-14-000049/POZ/0112/01.0000.156.16/1 w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 kwietnia 2014 r. do 31 marca 2017 r., w rodzaju Podstawowa Opieka Zdrowotna, w zakresie świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej, na obszarze zabezpieczenia do 100 000 osób (01.0000.156.16) – ryczałt miesięczny (R2), na terenie powiatu [...]. Wartość zamówienia określono na nie więcej niż 900.000,00 zł na okres rozliczeniowy od 1 kwietnia 2014 r., do 31 grudnia 2014 r. W ogłoszeniu z dnia [...] marca 2014 r. o rozstrzygnięciu konkursu ofert wybrano jednego oferenta. Oferta skarżących nie została wybrana z uwagi na fakt, że uzyskała 75,55 pkt, do udzielenia świadczeń wybrano zaś ofertę, która w rankingu końcowym zajęła 1 pozycję, uzyskując 75,73 pkt. Odwołanie od ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania wniosła "P. R." B.-F., D., K., P. Spółka Jawna z siedzibą w T. L. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że podmiot, który wygrał konkurs nie zarejestrował w rejestrze podmiotów leczniczych komórki do świadczenia usług z rodzaju podstawowej opieki zdrowotnej, nie uzyskał dla niej opinii sanitarno – epidemiologicznej oraz nie zabezpieczył dla niej warunków lokalowych, w związku z czym nie powinien być brany pod uwagę w postępowaniu konkursowym. W ocenie skarżącej, wskazana w wygranej ofercie komórka organizacyjna "dział pomocy doraźnej i przyjęć" nie ma podstaw do wykonywania świadczeń z rodzaju podstawowej opieki zdrowotnej. Zawarty w księdze rejestrowej wpis HC.4.3. Pomoc doraźna i ratownictwo medyczne wskazuje ograniczenie rodzaju świadczeń wykonywanych w tej komórce do pomocy doraźnej i ratownictwa medycznego. Co prawda kod ten wchodzi w zakres kodu HC.4.3. o nocnej i świątecznej pomocy lekarskiej i dziennej pomocy lekarskiej, ale nie są to elementy obejmujące całość świadczeń w rodzaju podstawowej opieki zdrowotnej. Strona zakwestionowała również prawidłowość dopuszczenia liczby lekarzy wskazanych przez wygranego oferenta w połączeniu z liczbą zarejestrowanych komórek. Zdaniem skarżącej wykazano jedną komórkę do świadczenia usług zdrowotnych przez dwóch lekarzy nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej w tym samym czasie, pomimo braku dwóch odrębnych gabinetów lekarskich. Skarżąca podniosła, że wybrany w konkursie świadczeniodawca nie spełniał wymagań konkursowych w chwili złożenia oferty. Złożone na wezwanie organu oświadczenie dotyczące czasu pracy lekarzy pediatrów zostało złożone w dniu [...] marca 2014 r, tj. dzień po ogłoszeniu rozstrzygnięcia. Wcześniejsze przesłanie dokumentu faksem nie może stanowić wypełnienia wezwania. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie "P. R." B.-F., D., K., P. Spółka Jawna z siedzibą w T. L. W uzasadnieniu organ podniósł, że rozstrzygnięcie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostało dokonane w wyniku prowadzonego konkursu ofert zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.), dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej, w warunkach postępowania i warunkach zawierania umów. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podtrzymała dotychczasowe argumenty i zarzuty. Skarżąca ponadto zarzuciła organowi naruszenie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a., poprzez odmowę dostępu do części akt, których poufność zastrzegł wybrany świadczeniodawca, mimo iż nie były to informacje niejawne wskazane w art. 74 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej kontroferent nie zarejestrował komórki o kodzie funkcji "podstawowej opieki zdrowotnej". W jego księdze rejestrowej widnieje jedynie kod z rodzaju pomocy doraźnej, nie wskazano natomiast podstawowej opieki zdrowotnej. Skarżąca wskazała również, że w aktach sprawy brak jest informacji na temat powołanej w decyzji pierwszej instancji rozmowy telefonicznej przeprowadzonej między organem a wybranym w konkursie świadczeniodawcą. Taka forma procedowania nie jest natomiast przewidziana w przepisach prawa stanowiących podstawę konkursu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w postępowaniu odwoławczym organ zobowiązany jest do zbadania, czy rozstrzygnięcie postępowania przez komisję konkursową nastąpiło z naruszeniem zasad postępowania i czy na skutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. Organ podkreślił, że w postępowaniu odwoławczym nie przeprowadza się rewizji postępowania konkursowego i nie powtarza się czynności komisji konkursowej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa czynnego udziału strony w każdym etapie postepowania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, organ wskazał, że zgodnie z art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach Fundusz realizuje zasadę jawności ofert, z wyjątkiem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zostały zastrzeżone przez świadczeniodawcę. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie wybranego w konkursie oferenta, wskazujące informacje podlegające zastrzeżeniu poprzez wyłączenie ich jawności. Fundusz nie miał zatem podstaw do udostępnienia skarżącej zastrzeżonych informacji. Organ umożliwił natomiast skarżącej wgląd do pozostałych dokumentów, z czego też strona skorzystała. Organ nie uwzględnił również zarzutów skarżącej dotyczących rejestracji komórki wybranego świadczeniodawcy. Zarejestrowana przez niego komórka organizacyjna objęta kodem 4900 izba przyjęć szpitala, wskazana jako miejsce realizacji świadczeń nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej, jest komórką właściwą dla realizacji tego rodzaju świadczeń, zgodnie z zamieszczonym przez [...] OW NFZ w dniu 27 stycznia 2011 r. Komunikatem w sprawie kodów resortowych specjalnych komórek organizacyjnych podmiotów uprawnionych do zawarcia umowy z NFZ w zakresie świadczeń: nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej. Zgodnie z § 12 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2012 r. w sprawie systemu resortowych kodów identyfikacyjnych oraz szczegółowego sposobu ich nadawania (Dz.U. z 2012 r., poz. 594), w przypadku podmiotu leczniczego kody stanowiące części IX i X systemu tworzą łącznie profil medyczny i określają zakres świadczeń zdrowotnych wykonywanych w jednostce organizacyjnej lub komórce organizacyjnej przedsiębiorstwa podmiotu leczniczego. Stosownie zaś do zapisów Księgi Rejestrowej wybranego oferenta, wskazana do realizacji świadczeń komórka organizacyjna posiada kod resortowy wpis 16: Medycyna rodzinna, co daje podstawy do stwierdzenia, że w ramach tej komórki udzielane są świadczenia medycyny rodzinnej w trybie doraźnym. Obok tego wpisu istnieje również wpis właściwy dla świadczeń medycyny ratunkowej. Rejestracja obu tych dziedzin medycyny wskazuje, że organ rejestrowy dokonał sprawdzenia wszystkich wymaganych dokumentów oraz warunków dla realizacji świadczeń w tej komórce, zarówno w zakresie medycyny rodzinnej, jak i ratunkowej. Odnosząc się do kwestii złożonego przez wybranego oferenta oświadczenia dotyczącego pracy personelu organ wskazał, że Komisja wezwała oferenta do udzielenia informacji w jaki sposób zorganizowana będzie praca pediatrów. Nadesłane w odpowiedzi pismo, wpłynęło do organu [...] marca 2014 r., nie zawierało jednak precyzyjnych wyjaśnień, w związku z czym [...] marca 2014 r., a wiec przed rozstrzygnięciem postępowania konkursowego, oferent przesłał faxem wyjaśnienia ostateczne. Wyjaśnienie zostało przesłane również pocztą i wpłynęło do organu [...] marca 2014 r. Również przeprowadzona przez organ kontrola świadczeniodawcy, który wygrał konkurs, potwierdziła spełnienie przez niego wszystkich wymogów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie "P. R." B.-F., D., K., P. Spółka Jawna z siedzibą w T. L. wniosła o uchylenie decyzji pierwszej i drugiej instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 142 ust. 2, 3 i 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 74 § 1 i 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymali dotychczasową argumentację podniesioną w odwołaniu od ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto wskazali, że jednym z warunków dopuszczenia ofert do etapu postępowania niejawnego jest spełnienie wszystkich wymogów formalnych przewidzianych dla treści i sposobu składania ofert, w tym złożenia wzoru podpisu i parafy osoby podpisującej formularz ofertowy i ofertę. Wzór złożony przez oferenta, który wygrał konkurs, nie zawiera imienia i nazwiska osoby podpisującej ofertę, co uniemożliwia identyfikację osoby, która podpisała ofertę. Ponadto, przedstawione przez kontroferenta zasady pracy pediatrów nie spełniają wymogów określonych konkursem, bowiem świadczeń w zakresie nocnej i świątecznej pomocy będą udzielali pediatrzy pracujący na oddziale szpitalnym, a nie w gabinecie, w którym mają być udzielane świadczenia nocnej i świątecznej pomocy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zakres kontroli sądu administracyjnego został określony przez art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 wyżej wymienionego przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postepowania administracyjnego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Z ustaleń dokonanych w sprawie wynika, że na ogłoszony w dniu 29 stycznia 2014 r. konkurs w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w 2014 r. w rodzaju: Podstawowa Opieka Zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej wpłynęły dwie oferty: skarżącego oraz Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w T. L. – dalej: SPZOZ w T. L. Postępowanie konkursowe przeprowadziła komisja konkursowa nr 3, powołana zarządzeniem nr [...] Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] stycznia 2014 r. Otwarcie ofert nastąpiło [...] lutego 2014 r. w siedzibie [...] OW NFZ. W części jawnej komisja dokonała weryfikacji pod względem spełnienia przez oferenta warunków formalnoprawnych, jak również wymagań koniecznych dotyczących warunków udzielania świadczeń i uznała, że obie złożone oferty spełniają warunki formalne i nie podlegają odrzuceniu oraz zakwalifikowała je do części niejawnej postępowania. W tej części postępowania przeprowadzono negocjacje ze stronami i ostatecznie Komisja przedstawiła ranking końcowy złożonych ofert. Z rankingu tego wynika, że w zakresie wartości świadczeń oraz ceny jednostkowej skarżący zyskał 20 pkt, zaś SPZOZ w T. L. 12,40 pkt. W pozostałych kryteriach skarżący zyskał: za ciągłość – 5 pkt, kompletność – 10 pkt, jakość – 30,55 pkt, dostępność - 10 pkt, co łącznie dało liczbę 75,55 pkt, a SPZOZ w T. L. zyskał: za ciągłość – 0 pkt, kompletność – 15 pkt, jakość – 38,33 pkt, dostępność - 10 pkt, co łącznie dało liczbę 75,73 pkt. Komisja w sposób wyczerpujący uzasadniła swoje stanowisko w zakresie punktacji przedstawionej w rankingu końcowym. Oferta skarżącego nie została wybrana wobec tego, że uzyskał on mniejszą liczbę punktów w rankingu ofert, a rozstrzygnięcie konkursu nastąpiło dnia [...] marca 2014 r. na korzyść SPZOZ w T. L. Odwołanie skarżącego zostało oddalone decyzją z dnia [...] marca 2014 r., a w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ II instancji decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W świetle przyjętych okoliczności skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. Podkreślenia wymaga okoliczność, że rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy o świadczeniach ograniczone jest do badania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Zarzuty skargi sprowadzają się do naruszenia art. 142 ust. 2, 3 i 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 74 § 1 i 2 k.p.a. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów podkreślenia wymaga okoliczność, że poza sporem pozostaje, iż oferta SPZOZ w T. L. została złożona do konkursu ogłoszonego [...] stycznia 2014 r., co potwierdziła Komisja w części jawnej konkursu w obecności oferentów, a skarżący nie składał w tym przedmiocie zastrzeżeń. Z dołączonych do oferty dokumentów jednoznacznie wynika, że SPZOZ w T. L. figuruje w rejestrze prowadzonym przez Wojewodę [...] pod nr [...] oraz w Krajowym Rejestrze Sądowym pod nr [...], a informacje w tym przedmiocie podpisane zostały przez Dyrektora A. K. Nie wymienienie imienia i nazwiska dyrektora w załączniku nr 5 do zarządzenia 57/2012/DSOZ z dnia 2 października 2013 r., podczas gdy załącznik ten dotyczy "wzoru podpisu i parafy" osoby podpisującej formularz ofertowy i ofertę" nie może przesądzać, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, o tym że brak jest w konkursie oferty złożonej przez SPZOZ w T. L. – jak twierdzi skarżący. Nie zasługiwał także na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 142 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej polegający na tym, że z inicjatywy Komisji na etapie postępowania niejawnego doszło do składania dodatkowych wyjaśnień dotyczących pracy pediatrów. Nie ulega wątpliwości, że oferta złożona przez SPZOZ w T. L. zawierała oświadczenie o pracy pediatrów zawierające: godziny ich pracy w ramach nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej (124 godziny przy wymaganych 118). Prowadzona w tym przedmiocie przez Komisję korespondencja zmierzała do uściślenia oferty przez jednoznaczne określenie ich miejsc pracy (izba przyjęć szpitala). Żądane wyjaśnienia złożone zostały do Komisji przed wyborem oferty i nie stanowiły, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zmiany oferty, co sugeruje skarżący. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 74 § 1 i 2 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: z dniem 21 listopada 2013 r. nastąpiła zmiana treści art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2013 r., poz. 1290). Zgodnie z obecnym brzmieniem tego przepisu, który miał zastosowanie w sprawie niniejszej (ogłoszenie konkursu nastąpiło bowiem 29 stycznia 2014 r.), Fundusz realizuje zasadę jawności ofert, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę - w szczególności przez umożliwienie wglądu do tych ofert (art. 135 ust. 2 pkt 2). Oznacza to, że świadczeniodawcy uczestniczący w konkursie mogą wyłączyć jawność informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. W związku z tym uregulowaniem ustawowym zmianie uległo także zarządzenie nr 57/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, co nastąpiło zarządzeniem z dnia 12 grudnia 2013 r., nr 74/2013/DSOZ, poprzez dodanie § 10a w brzmieniu "oferty złożone w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy są jawne po jego zakończeniu, z wyłączeniem informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorcy, które zostały zastrzeżone przez świadczeniodawcę. Zastrzeżenie to składa się w formie pisemnej i załącza do oferty, według wzoru określonego w załączniku nr 7, najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania (ust. 2 i 3 § 10 zarządzenia). Z akt sprawy wynika, że zarówno skarżący, jaki i SPZOZ w T. L. złożyli takie zastrzeżenie przy składaniu ofert. Kwestia udostępnienia akt innych oferentów stronie odwołującej się od rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej przed zmianą przepisu art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej była przedmiotem rozważań w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych. Część z nich prezentowała stanowisko, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy nie może w sposób nieograniczony podlegać ujawnieniu innym świadczeniodawcom, wobec czego nieudostępnienie akt nie jest działaniem naruszającym zasady prowadzenia postępowania administracyjnego. Odmienna linia orzecznicza znajduje odbicie w wyrokach NSA z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1163/12. Nie ulega wątpliwości, że w sprawach wszczętych wniesieniem odwołania od rozstrzygnięcia w przedmiocie wyboru ofert o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej. W trakcie postępowania konkursowego nastąpiło porównanie złożonych ofert, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a oferty te były znane uczestnikom postępowania. Nie doszło więc do uniemożliwienia zapoznania się z nimi przez skarżącego na skutek działania organów prowadzących postępowanie. Organy te wyłączyły jawność jedynie co do danych objętych dyspozycją art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i to na wnioski obu stron. Zastosowanie tego przepisu przez organy orzekające jako lex specialis spowodowało, że przepis art. 74 § 1 i 2 k.p.a. nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Zarzut skargi naruszenia art. 74 § 1 i 2 k.p.a. nie zasługiwał więc na uwzględnienie. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.