III SA/Lu 637/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jowita Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. J.k na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], po rozpoznaniu wniosku J. J. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 12.109,12 zł oraz odmówił umorzenia odsetek za zwłokę w kwocie 4.713 zł. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez J. J., ZUS Oddział w L. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki umorzenia należności określone w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585, ze zm.; dalej jako: u.s.u.s.). Zdaniem organu nie wystąpiły okoliczności wskazujące na całkowitą nieściągalność należności. Zadłużenie było dochodzone w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. L. Organ egzekucyjny umorzył postępowanie z uwagi na brak majątku, z którego można prowadzić skuteczną egzekucję. Wnioskodawczyni jest jednak wraz z mężem właścicielką nieruchomości (działek gruntu), które mogą być przedmiotem postępowania egzekucyjnego. Należności z tytułu składek zostały zabezpieczone wpisem hipotek przymusowych na tych nieruchomościach. W ocenie organu nie zachodzą również okoliczności uzasadniające umorzenie należności pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności. Opierając się na oświadczeniu wnioskodawczyni organ ustalił, że prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe z mężem, a źródłem utrzymania rodziny jest renta inwalidzka męża w wysokości 805,12 zł brutto miesięcznie (495,38 zł po wszelkich potrąceniach, w tym komorniczych) oraz dochody uzyskiwane z plantacji malin, w wysokości ok. 3.000 zł rocznie. Strona udokumentowała wydatki gospodarstwa domowego w postaci: opłat za energię elektryczną – ok. 194 zł miesięcznie, wodę i ścieki – ok. 2 zł, wydatków na leki – 80-90 zł co dwa miesiące, wydatków na gaz (butla) – 52 zł miesięcznie. Z przedłożonych dokumentów wynika, że wnioskodawczyni jest zobowiązana do spłaty długu wobec Burmistrza O. L. w kwocie ok. 4.200 zł. Ponadto zobowiązania kredytowe męża wynoszą ok. 10.000 zł. Długi te dochodzone są przez komornika sądowego w trybie zajęcia świadczenia rentowego małżonka wnioskodawczyni – potrącenia w wysokości 201,28 zł miesięcznie. W ocenie organu sytuacja materialna wnioskodawczyni wskazuje na problemy w uregulowaniu całości zadłużenia jednorazowo. Spłata może jednak następować w ramach dobrowolnych wpłat, w wysokości uzależnionej od sytuacji finansowej, co nie pozbawi wnioskodawczyni i jej rodziny zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Ponadto z ustaleń organu egzekucyjnego wynika, że wnioskodawczyni utrzymuje się z pracy dorywczej, a ponadto w domu zamieszkują wspólnie córka i zięć wnioskodawczyni, którzy osiągają dochody z tytułu zatrudnienia i mogą partycypować w stałych wydatkach związanych z utrzymaniem. Organ wskazał również, że wnioskodawczyni nie korzystała z jakiejkolwiek formy pomocy społecznej. Organ nie stwierdził wystąpienia okoliczności uzasadniających umorzenie w postaci przewlekłej choroby własnej wnioskodawczyni lub członka rodziny, nad którym sprawuje opiekę. Nie przedstawiono dokumentów wskazujących na trwałą i całkowitą niezdolność wnioskodawczyni do pracy. Z orzeczeń zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności wynika, że określono wobec niej lekki stopień niepełnosprawności. Może się to przekładać na obniżenie zdolności do wykonywania pracy, jednak nie powoduje braku możliwości zatrudnienia i podjęcia spłaty zaległości. Dokumentacja dotycząca małżonka wnioskodawczyni nie potwierdza, że jest on niezdolny do samodzielnej egzystencji i wymaga opieki innych osób. Orzekając w przedmiocie umorzenia należności organ musi mieć na uwadze nie tylko interes strony wnioskującej o umorzenie, ale również interes społeczny, wymagający działania uwzględniającego interes funduszy ubezpieczonych, którymi zarządza. Umorzenie musi mieć charakter wyjątkowy, a zasadą jest regulowanie składek. W przypadku wnioskodawczyni nie wykazano, że zachodzi wyjątkowy przypadek niemożności spłaty należności z przyczyn całkowicie niezależnych od dłużnika. W skardze do sądu administracyjnego J. J. zarzuciła sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organ z zebranym materiałem dowodowym oraz nierzetelną analizę stanu majątkowego skarżącej poprzez uznanie, że nie zaistniały okoliczności przemawiające za umorzeniem należności w sytuacji, gdy opłacenie ich pozbawi skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wskazała, że jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, ma orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności. Posiada z mężem niewielkie działki o łącznej wartości rynkowej 4.000 zł, na których znajduje się plantacja malin, przynosząca dochód w graniach 3.000 zł rocznie. Pomimo starań skarżącej nie udało się znaleźć zatrudnienia, a zatem jedyne stałe źródło utrzymania rodziny stanowi renta męża w wysokości 495 zł. Potwierdzeniem bardzo trudnej sytuacji finansowej rodziny jest umorzenie postępowania egzekucyjnego ze względu na bezskuteczność egzekucji. Umożliwiające skuteczną egzekucję należności rozwiązania proponowane przez ZUS doprowadziłyby do pozbawienia skarżącej jedynej nieruchomości, w której może zamieszkiwać oraz środków niezbędnych do utrzymania rodziny. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu organ administracji publicznej nie dopuścił się naruszeń prawa, które uzasadniałyby usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przesłanki umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne określa art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W świetle tego przepisu umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić przede wszystkim w przypadku ich całkowitej nieściągalności, przy czym sytuacje kwalifikowane jako całkowita nieściągalność składek określa art. 28 ust. 3 ustawy. Ponadto, z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawy wynika, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w tej sytuacji precyzuje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej jako: rozporządzenie w sprawie umarzania należności). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już pogląd, podzielany również przez skład orzekający w niniejszej sprawie, iż decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wydawana na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych opiera się na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia (por. dla przykładu wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07, LEX nr 368197). Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że ustawodawca określając w hipotezie normy prawnej przesłanki (okoliczności) podjęcia przez organ administracji publicznej działania, jednocześnie formułuje dyspozycję tego przepisu w sposób, który pozwala organowi na swobodę wyboru w zakresie tego, czy organ podejmie w ogóle określone działanie, lub w zakresie tego, który spośród dopuszczonych przez ustawodawcę sposobów zachowania (rozstrzygnięcia sprawy) wybierze. Uznanie administracyjne nie oznacza oczywiście dowolności organu. Działając w oparciu o uznanie organ zobligowany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych. Decyzje administracyjne oparte na uznaniu administracyjnym nie są wyłączone spod kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, jednakże kontrola ta jest pod pewnymi względami ograniczona. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny opiera się wyłącznie na kryterium legalności, czyli zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.). Sądowa kontrola decyzji uznaniowych obejmuje przede wszystkim to, czy organ nie wykroczył poza zakres przyznanej mu przez ustawodawcę swobody orzekania oraz to, czy organ zachował określone prawem wymogi proceduralne. Jeżeli jednak sąd stwierdzi, że działanie organu mieści się w granicach określonych konstrukcją uznania oraz że organ dochował wymogów proceduralnych, nie może objąć kontrolą prawidłowości wyboru przez organ jednej z możliwych opcji rozstrzygnięcia sprawy, jakie daje mu uznanie administracyjne. Wybór rozstrzygnięcia wymyka się bowiem kryteriom prawnym, opierając się na przesłankach celowościowych, rzetelnościowych, gospodarnościowych i innych tego typu determinantach pozaprawnych. Pozaprawne kryteria wyboru rozstrzygnięcia zastosowane w sprawie administracyjnej przez organ nie mogą być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, sprawowanej - jak wyżej wskazano - wyłącznie pod kątem zgodności z prawem. Odnosząc powyższe uwagi do decyzji będącej przedmiotem skargi Sąd stwierdza, że organ administracji publicznej odmawiając umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, nie wykroczył poza zakres uznania administracyjnego przyznanego mu przepisem art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie uchybił też przepisom postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organu administracyjnego opiera się na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Organ w sposób wyczerpujący zgromadził i rozważył cały materiał dowodowy, ustalając stan faktyczny sprawy zgodnie z prawdą. Całość tych rozważań została wyczerpująco przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zatem organ spełnił stawiany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wymóg szczególnej dbałości o prawidłowe uzasadnienie decyzji administracyjnej opartej na uznaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 23 października 1998r., I SA/Ka 225/97; Biuletyn Skarbowy 1999, Nr 1, poz. 20). Wnioski, jakie organ wyprowadził z treści materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie są zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym, nie wykraczają zatem poza swobodną ocenę dowodów jaką dysponuje organ w postępowaniu administracyjnym (art. 80 KPA). Prezes ZUS prawidłowo odniósł się w uzasadnieniu decyzji do postanowienia wydanego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. L. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z uwagi na brak majątku z którego można prowadzić skuteczną egzekucję. Pomimo istnienia przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. organ ustalił, iż istnieją pozytywne okoliczności wskazujące na możliwość prowadzenia egzekucji z majątku skarżącej gdyż jest ona współwłaścicielką nieruchomości, na której ZUS dokonał hipotecznego zabezpieczenia swoich należności. Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem organu, że oznacza to posiadanie majątku umożliwiającego przeprowadzenie egzekucji mogącej doprowadzić do ściągnięcia co najmniej części należności. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009r. sygn. akt II GSK 702/08 pub. Lex nr 522555 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2011r. syg. akt II GSK 913/10 pub. Lex nr1151742 ). W ocenie Sądu, nie można również przypisać organowi naruszenie prawa w zakresie, w jakim odmówił umorzenia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy, pozwalający w uzasadnionych przypadkach na umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Również i w tym przypadku decyzja oparta jest na uznaniu administracyjnym, a ponadto użycie przez ustawodawcę klauzuli generalnej (pojęcia nieostrego) w postaci odwołania się do "uzasadnionych przypadków" wskazuje na to, że instytucja umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o przytoczony przepis musi być traktowana jako rozwiązanie zastrzeżone dla sytuacji wyjątkowych, w których egzekwowanie należności zagrażałoby egzystencji zobowiązanego. Takie intencje prawodawcy potwierdza również treść § 3 przytoczonego wyżej rozporządzenia w sprawie zasad umarzania należności. Sformułowany w tym przepisie katalog (niezamknięty) sytuacji pozwalających na umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach wskazuje, że powinno mieć ono zastosowanie w sytuacjach naprawdę skrajnych, takich jak groźba pozbawienia zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia; przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Dokonana przez organ analiza sytuacji majątkowej i rodzinnej gospodarstwa domowego skarżącej, nie pozwala na postawienie zarzutu co do błędnej konkluzji, iż nie zachodziły wyżej wspomniane nadzwyczajne okoliczności, które przemawiałyby za umorzeniem należności, a zatem na odstąpienie od podstawowej zasady regulowania należności z tytułu składek. Organ trafnie zauważył, że skarżąca mimo niezadawalającej sytuacji materialnej; jednak z uwagi na stałe miesięczne dochody męża skarżącej (rentę inwalidzką) oraz kwoty uzyskane z dorywczej pracy skarżącej ma możliwości uregulowania przedmiotowego zadłużenia bądź w ramach dobrowolnych wpłat bądź jak wskazano wyżej w systemie ratalnym. Bieżące wydatki ponoszone przez skarżącą na gospodarstwo domowe zostały przez organ ocenione i uwzględnione w ocenie jej sytuacji majątkowej. Przedstawiona przez organ argumentacja nie nasuwa zastrzeżeń i odpowiada zasadom logicznego rozumowania. Zgodzić się również należy z argumentacją Zakładu, iż skoro ze skarżącą zamieszkuje córka z zięciem posiadającymi dochód z tytułu zatrudnienia to powinni oni partycypować w kosztach bieżącego utrzymania domu. Sąd uznał za nietrafny zarzut skargi, iż organ oceniając jej sytuację majątkową nie miał na uwadze chorób, które u niej wystąpiły i na które się aktualnie leczy. Treść § 3 ust. 1 pkt 3 cytowanego wcześniej rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. wymienia wśród przyczyn, które w szczególności mogą uzasadniać umorzenie należności z tytułu składek, przewlekłą chorobę zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającą zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przewlekła choroba zobowiązanego może stanowić podstawę ubiegania się o umorzenie należności z tytułu składek, tylko wówczas, gdy pozbawia ona zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu pozwalającego na opłacenie należności. Z orzeczenia zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności wynika, że wobec skarżącej orzeczono lekki stopień niepełnosprawności, z dokumentu tego nie wynika również by wobec J. J. orzeczono całkowitą niezdolność do pracy. Celem wspomnianego przepisu, tak jak całej instytucji umorzenia należności z tytułu składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jest udzielenie pomocy zobowiązanym, którzy znaleźli się w szczególnie trudnym położeniu. W takiej sytuacji z pewnością nie jest zobowiązana, która co prawda cierpi na określony zespół chorób, lecz mimo to zachowała zdolność do wykonywania pracy. Należy stwierdzić również, iż organ administracyjny prawidłowo także ocenił sytuację skarżącej pod kątem innych przesłanek, uzasadniających ewentualne umorzenie należności ZUS, w szczególności skarżąca nie wykazała poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Wskazać przy tym trzeba, że nadanie treści pojęciu "uzasadnionego przypadku" (art. 28 ust. 3a ustawy) w odniesieniu do konkretnej, indywidualnej sytuacji musi uwzględniać nie tylko interes zobowiązanego z tytułu składek, ale również interes publiczny. W tym kontekście trzeba stwierdzić, że nadmiernie szerokie stosowanie instytucji umorzenia składek, wobec ich powszechności mogłoby spowodować zagrożenie dla stabilności finansowania systemu ubezpieczeń społecznych w kraju, jak powszechnie wiadomo, stale borykającego się z niedoborem środków na ten cel. W tej sytuacji nie można przyjąć, aby organ odmawiając zaskarżoną decyzją umorzenia należności z tytułu składek wykroczył poza zakres przyznanej mu swobody oceny sytuacji i wyboru rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.