III SA/Lu 65/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak /spr./, Protokolant Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2005 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2004r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 z późn. zm.) oraz z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania J. T. z dnia [...] października 2003 r. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2003 r. nr [...] znak [...] o braku podstaw do stwierdzenia u J. T. choroby zawodowej narządu słuchu, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że zarzuty zawarte w odwołaniu J. T., iż rozpoznany u niego ubytek słuchu małego stopnia powstał w czasie pracy w F.S.C., gdzie był zatrudniony w narażeniu na hałas od 2 lipca 1971 r. do 23 października 1972 r. i od 7 listopada 1974 r. do 29 lutego 1976 r., tj. łącznie przez okres 2 lat i 8 miesięcy – nie mogą być uwzględnione. Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i z charakterystyki stanowiska pracy wynika, że J. T. w czasie zatrudnienia w F.S.C. w okresie, o którym mowa powyżej, 2 lat i 8 miesięcy pracował w warunkach narażenia na hałas. W okresie od marca 1976 r. do 31 października 1988 r. w okresie pracy w Spółdzielni Pracy "[...]" w Le. i od listopada 1988 r. do września 1997 r. w okresie pracy w spółce z o.o. "[...]" w L. J. T. nie był narażony na hałas przekraczający najwyższe dopuszczalne natężenie. Z orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. wydanego przez Poradnię Chorób Zawodowych WOMP wynika, że u J. T. choroby zawodowej nie rozpoznano. Rozpoznany "obustronny ubytek słuchu" mniejszy od 30 dB jako objaw zwany niedosłuchem audiometrycznym nie powoduje skutków zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu i nie jest wymieniony w wykazie chorób zawodowych. Ubytek słuchu poniżej 30 dB nie powoduje zaburzeń zrozumiałości mowy potocznej i wdrożenie w razie jego wykrycia odpowiednich działań prewencyjnych zapobiega rozwojowi choroby, tj. zawodowego uszkodzenia słuchu. Choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu" nie rozpoznał u J. T. również Instytut Medycyny Pracy (orzeczenie z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...]). W dniu [...] września 2003 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzje nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u J. T. choroby zawodowej narządu słuchu. Decyzja drugoinstancyjna utrzymująca w moce powyższą decyzję została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt 3 II SA/Lu 1514/03. Realizując wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w powyższym wyroku organ wystąpił do Poradni Chorób Zawodowych WOMP oraz do Instytutu Medycyny Pracy o ponowne przeanalizowanie dokumentacji lekarskiej. Z otrzymanego pisma nr [...] z dnia [...] września 2004 r. WOMP wynika, że poradnia podtrzymuje swoje orzeczenie nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. o braku podstaw do rozpoznania u J.T. choroby zawodowej narządu słuchu. Instytut Medycyny Pracy w piśmie z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] podtrzymał treść swojego orzeczenia nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. wyjaśniając jednocześnie wątpliwości Sądu zawarte w wyżej wymienionym wyroku. Mając na uwadze przedstawione okoliczności, a w szczególności brak narażenia na hałas w miejscu pracy od 1976 r., zgodne orzeczenia lekarskie Poradni Chorób Zawodowych WOMP i Instytutu Medycyny Pracy o braku podstaw do rozpoznania u J. T. choroby zawodowej narządu słuchu, stwierdzić należy, że decyzja nr [...] z dnia [...] września 2003 r. jest prawidłowa pod względem merytorycznym i oparta została na właściwych podstawach prawnych. Na decyzję drugoinstancyjną z dnia [...] grudnia 2004 r. znak [...] J. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosząc, że nie wykonano wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonych w wyroku z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt III SA/Lu 1514/03. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Na wstępie wskazać należy, że w niniejszej sprawie organ wydający rozstrzygnięcie był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt 3II SA/Lu 1514/03 (art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W wyroku tym Sąd podniósł, że mający zastosowanie w sprawie przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) nie uzależnia stwierdzenia choroby zawodowej od żadnych dodatkowych przesłanek takich jak nasilenie ubytku słuchu, czy natężenie lub czas trwania hałasu. W wyroku podkreślono, że orzeczenie lekarskie wydane przez uprawnioną jednostkę organizacyjną jest tylko jednym z dowodów w sprawie i podlega ocenie organu stosownie do obowiązujących przepisów k.p.a.; przepis ten nie oznacza, że właściwy inspektor sanitarny jest zwolniony od samodzielnego przeprowadzania postępowania administracyjnego i stosownego przepisu prawa materialnego; dowód w postaci orzeczenia lekarskiego uprawnionej jednostki organizacyjnej jako opinia lekarska musi być kompletny, tzn. oprócz rozpoznania i wniosku powinien zawierać wyczerpujące uzasadnienie z odniesieniem się do innych dowodów stanowiących podstawę jej wydania. W wyroku wskazano, by organ uzupełnił postępowanie poprzez uzyskanie opinii lekarskiej jednostki uprawnionej do rozpoznawania chorób zawodowych zawierającej orzeczenie co do etiologii choroby, wraz z uzasadnieniem i odniesieniem się do innych wyników badań, jakimi skarżący dysponuje. W tym miejscu należy odnieść się do mechanizmu związania organów i sądu oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Podkreślić trzeba, że nie tylko organ administracyjny, ale również i sąd zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie wyrokowi oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej; sąd nie może formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Związanie dotyczy sądu w każdym składzie, bez względu na to, w jakim trybie sąd orzeka. Odmienna ocena materiału dowodowego przez organ administracyjny stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Ocena prawna wyrażona przez sąd w orzeczeniu traci moc wiążącą jedynie w razie zmiany ustawy, w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. Naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi musi być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych. Nieprzestrzeganie tego przepisu podważałoby obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wraszawa 2004, s. 219-225; por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. III RN 130/97, OSNAPiUS 1999/1, poz. 2, wyrok Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2001 r., sygn. FSA 3/2001, ONSA 2002/2, poz. 49, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 1990 r., sygn. SA/Wr 137/90, ONSA 11990/2-3, poz. 5). W ocenie Sądu Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie uzupełnił prawidłowo postępowania oraz nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący do całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przy prawidłowym zastosowaniu przepisów postępowania administracyjnego, a opinie uzupełniające wywołane przez organ, mimo że nie stanowią wypełnienia wszystkich wytycznych wyrażonych w wyroku, zostały przez organ uznane za prawidłowe. Wśród środków dowodowych przewidywanych przez Kodeks postępowania administracyjnego wyróżnia się między innymi opinię biegłego (art. 84 k.p.a.), gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Zasadę obowiązku korzystania w postępowaniu administracyjnym z opinii wyspecjalizowanych jednostek organizacyjnych przyjęto między innymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Kolejny raz w niniejszej sprawie podkreślić trzeba, że w piśmiennictwie prawniczym i orzecznictwie sądowym przyjmowany jest pogląd, który przytoczył Sąd w wyroku z dnia 25 marca 2004 r., że orzeczenia zakładów służby zdrowia właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych są traktowane w postępowaniu w sprawie chorób zawodowych jak opinie biegłych w rozumieniu art. 84 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA 2074/97, LEX nr 45828; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 1200/98, LEX nr 45833; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1980/97). Uznając orzeczenia lekarskie z dnia [...] maja 2001 r. oraz z dnia [...] lipca 2003 r. za nieodpowiadające wymogom dotyczącym opinii biegłego, Sąd w orzeczeniu z dnia [...] kwietnia 2004 r. nakazał organowi uzyskanie opinii lekarskiej jednostki uprawnionej do rozpoznawania chorób zawodowych, przy czym organ obowiązany był uzyskać opinie odnoszące się do szczegółowo wskazanych przez Sąd kwestii. Organ zwrócił się do Poradni Chorób Zawodowych WOMP oraz do Instytutu Medycyny Pracy o uzupełnienie orzeczeń lekarskich tych jednostek. Nie ulega wątpliwości, że instrument uzupełnienia orzeczenia powinien w tym przypadku skutkować wydaniem opinii uzupełniającej odnoszącej się do wszystkich uwag wyrażonych przez Sąd w uzasadnieniu wyroku. Opinia uzupełniająca podlega takiej samej ocenie jak orzeczenie lekarskie w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. Pismo Kierownika Poradni Chorób Zawodowych WOMP z dnia [...] września 2004 r. znak: [...] oraz pismo Kierownika Samodzielnej Pracowni Otolaryngologicznej i Audiologii Zawodowej Instytutu Medycyny Pracy nie spełniają kryteriów uzupełniającej opinii biegłego, jakim jest orzeczenie lekarskie w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia choroby zawodowej. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na nieprawidłowość polegającą na tym, iż pismo PChZ WOMP potraktowane przez organ administracji jako uzupełnienie orzeczenia z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] sporządzone zostało przez inną osobę (Kierownika Poradni Chorób Zawodowych WOMP) niż ta, która wydawała i uzasadniała orzeczenie z dnia [...] maja 2001 r. Ponadto w pismach z dnia [...] września 2004 r. i z dnia [...] listopada 2004 r. nie odniesiono się do każdej z uwag podniesionych przez Sąd w wyroku, tj. nie wykazano, jaka jest etiologia schorzenia występującego u skarżącego i nie ustosunkowano się do innych wyników badań, jakimi skarżący dysponuje. Mając na uwadze, że organ administracyjny jest zobowiązany wnikliwie i rzetelnie ocenić orzeczenia lekarskie (jak również opinie uzupełniające), przeanalizować przesłanki, na jakich biegły oparł konkluzje i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego, stwierdzić należy, że odnosząc się do opinii uzupełniających i uzasadniając rozstrzygnięcie organ nie wyjaśnił, czy stwierdzone u skarżącego schorzenie narządu słuchu było wywołane działaniem hałasu, czy na uszkodzenie to wpływ miał czynnik zewnętrzny, czy wewnętrzny, jak również, czy krótkotrwała praca w warunkach hałasu może spowodować uszkodzenie słuchu, czy przeciwnie - zawsze to musi być co najmniej kilkunastoletnia praca w warunkach hałasu. Ponadto określając schorzenie stwierdzone u skarżącego jako objaw zwany niedosłuchem audiometrycznym, organ pozostawił niewyjaśnioną kwestię, czego objawem jest ów niedosłuch audiometryczny. Potraktowanie pism z dnia [...] września 2004 r. i z dnia [...] listopada 2004 r. przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jako wyczerpujących, spełniających wymogi prawa procesowego opinii uzupełniających biegłego narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszając wyżej wymienione przepisy oraz nie wypełniając kategorycznie wskazań z wyroku Sądu z dnia 28 kwietnia 2004 r. i nie stosując się do oceny prawnej zawartej w tym wyroku, organ dopuścił się uchybienia przepisom art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na temat których mowa była na wstępie. Podkreślić w tym miejscu należy również, że logiczna i spójna argumentacja odpowiedzi na skargę (spełniająca wymogi art. 107 § 3 k.p.a.) nie uzdrawia wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji sporządzonego przez organ z uwagi na to, że przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja administracyjna organu administracji publicznej, a nie odpowiedź organu na skargę. W świetle powyższych rozważań oraz braku uzupełnienia przez organ materiału dowodowego i niewypełnienia wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 28 kwietnia 2004 r. - zarzuty skarżącego uchybień przepisom postępowania administracyjnego należało uznać za zasadne. Z tych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.