III SA/Lu 65/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku; 3. przyznaje radcy prawnemu A. W. kwotę 292,80 zł. (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 zł. (pięćdziesiąt dwa 80/100) tytułem podwyższenia opłaty o stawkę podatku od towarów i usług, płatną z funduszów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Starosty B. z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] orzekającej o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy przez Starostę B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 3 listopada 2009 r. wpłynął do Starosty B. wniosek Wójta Gminy B. z dnia 26 października 2009 r. o zatrzymanie prawa jazdy skarżącego jako dłużnika alimentacyjnego. Starosta B. orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kat ABC nr [...] wydanego dnia 20 sierpnia 2002 r. przez Starostę B. (pkt 1), zobowiązał go do zwrotu wyżej wymienionego prawa jazdy (pkt 2), a decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 3). W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż Wójt Gminy B. wniósł o zatrzymanie prawa jazdy skarżącemu jako dłużnikowi alimentacyjnemu, co na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stanowi przesłankę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Skarżący odwołał się od powyższej decyzji wskazując, że decyzja jest przedwczesna i wydana w oparciu o błędną interpretację zebranych dowodów. Skarżący wyjaśnił, iż nie jest oskarżony, podejrzany lub skazany za czyn z art. 209 kk, zaś utrata statusu bezrobotnego nastąpiła po dwukrotnej propozycji podjęcia jednej i tej samej pracy. Skarżący podniósł też, że zatrzymanie prawa jazdy pozbawia go możliwości podjęcia pracy zgodnie z kwalifikacjami, nie posiada pojazdu, a opiekuje się rodzicami w podeszłym wieku i w związku z tym pożycza pojazd w celu dowozu ich na stałe konsultacje lekarskie (3 razy w tygodniu), więc zatrzymanie pojazdu uniemożliwi mu to, a nie stać go na wynajem samochodu. Skarżący wskazał na sprzeczność z Konstytucją zatrzymania prawa jazdy przez organ administracji. W piśmie uzupełniającym wyjaśnił ponadto, iż jest bezrobotnym od ponad 6 lat, w miarę możliwości płaci alimenty za pośrednictwem komornika oraz spłaca zadłużenie na rzecz ZUS. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie wobec dłużników alimentacyjnych, w tym kwestię zatrzymania prawa jazdy, regulują aktualnie przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. nr 1, poz. 7 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 3 tej ustawy w przypadku, gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił: 1) złożenia oświadczenia majątkowego, zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, 3) bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych - organ właściwy dłużnika składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) oraz kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy na podstawie wniosku starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Z przedstawionych akt sprawy wynika, iż Wójt Gminy B., to jest organ właściwy dla dłużnika alimentacyjnego, skierował do Starosty B. wniosek z dnia 26 października 2009 r. o zatrzymanie prawa jazdy skarżącego. Wniosek ten wpłynął do Starostwa Powiatowego w B. w dniu 3 listopada 2009 r. Z akt sprawy przekazanych przez Wójta Gminy B. wynika, iż skarżący jest dłużnikiem alimentacyjnym, który na podstawie ugody sądowej zobowiązał się do łożenia na rzecz córki tytułem alimentów kwoty 300 zł i nie wywiązuje się z tego obowiązku, zaś córka otrzymuje świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Faktu niewywiązywania się z obowiązku alimentacji skarżący nie kwestionuje. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że istniała podstawa wystąpienia z wnioskiem o zatrzymanie prawa jazdy, bowiem skarżący utracił status bezrobotnego z uwagi na odmowę podjęcia odpowiedniego zatrudnienia lub innej formy pomocy (zaświadczenie Dyrektora PUP w B. z dnia 8 września 2009 r.). Z faktem odmowy podjęcia odpowiedniego zatrudnienia przez dłużnika alimentacyjnego, zarejestrowanego jako bezrobotny, ustawa wiąże obowiązek złożenia przez organ właściwy wniosku o ściganie oraz obowiązek skierowania do starosty wniosku o zatrzymanie prawa jazdy. Złożenie wniosku o zatrzymanie prawa jazdy przez organ właściwy jest warunkiem wystarczającym do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Zatrzymanie prawa jazdy nie jest uzależnione ani od faktu wcześniejszego skazania za przestępstwo z art. 209 § 1 kk ani od sytuacji zawodowej i życiowej dłużnika alimentacyjnego, dlatego argumenty podnoszone przez skarżącego w odwołaniu nie mogą zostać uwzględnione. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję Kolegium. W skardze tej podniósł, iż nie spełnił warunków wymaganych do zatrzymania prawa jazdy, bowiem nigdy nie był oskarżony, podejrzany lub skazany za czyn z art. 209 kk, utracił status bezrobotnego za rzekomą dwukrotną odmowę podjęcia pracy na tym samym stanowisku, które nie było dla niego odpowiednie z uwagi na stan zdrowia, zatrzymanie prawa jazdy pozbawiło go uprawnień kierowcy, znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, jest niezdolny do pracy i wymaga hospitalizacji, spłaca alimenty w miarę możliwości, a decyzja jest sprzeczna z Konstytucją. Do skargi dołączył dokumenty w postaci: zaświadczenia lekarskiego, zaświadczenia organu właściwego wierzyciela o należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zaświadczenia komornika sądowego o prowadzonej egzekucji, pisma Wicestarosty B. skierowanego do Wójta Gminy B. potwierdzającego trudną sytuację finansową i rodzinną skarżącego, decyzji o uznaniu za osobę bezrobotną i odmowie przyznania zasiłku oraz kserokopie dowodów osobistych rodziców. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że dołączone do skargi dokumenty nie uzasadniają odmiennego stanowiska w sprawie. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Decyzja podlega uchyleniu, bowiem zawiera szereg istotnych błędów. Zacząć należy od tego, ze postępowanie w sprawie zatrzymania prawa wobec dłużnika alimentacyjnego jazdy należy prowadzić ze szczególną starannością. Podobna do aktualnie obowiązującej regulacja prawna w tym zakresie została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny. Trybunał ten w wyroku z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt P 46/07 uznał, że art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 i Nr 164, poz. 1366, z 2007 r. Nr 192, poz. 1378 oraz z 2008 r. Nr 119, poz. 770) jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego brak stosownego trybu odwoławczego sprawiał, że wniosek organu właściwego dłużnika (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) dotyczący zatrzymania prawa jazdy mógł mieć charakter nie dość zweryfikowany, a nawet - arbitralny. Ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmowała zasadności merytorycznej wniosku kierowanego do starosty przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika. Wobec związania starosty tym wnioskiem sąd administracyjny nie badał też - w podstawowym wymiarze - merytorycznej zasadności decyzji starosty w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Tymczasem zasada sprawiedliwej procedury wymaga, by odpowiedni organ mógł przedstawić motywy swego rozstrzygnięcia, a ponadto - by rozstrzygnięcie to było weryfikowalne, a postępowanie prowadzone w sposób jawny i z udziałem stron. Aktualnie obowiązująca regulacja dalej nie daje dłużnikowi możliwości kontroli zasadności wniosku organu właściwego dłużnika w sprawie zatrzymania prawa jazdy, zaś przyjęcie, że starosta jest związany samym faktem złożenia wniosku, bez próby wyjaśnienia wątpliwości, jakie z tym wnioskiem mogą być związane, powodowałoby, że postępowanie byłoby dotknięte tymi wadami, których możliwość zaistnienia kazała Trybunałowi wyeliminować poprzednio obowiązujące przepisy w tej materii. Przechodząc na grunt tejże sprawy sąd uznał, że w aktach sprawy brakuje jednoznacznego dowodu, że skarżący spełnia przesłanki ustawy, zezwalające na zastosowanie wobec niego zatrzymania prawa jazdy. Organ I instancji – Starosta B. oparł się na informacji organu właściwego dłużnika (Wójta Gminy B.), iż organ ten skierował wniosek o ściganie dłużnika alimentacyjnego za przestępstwo określone w art. 209 § 1 kk. Organ odwoławczy orzekały na podstawie zaświadczenia sporządzonego przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy z dnia 8 września 2009 r. gdzie wskazano, że z dniem 1 czerwca 2009 r. skarżący "został wyłączony z ewidencji osób bezrobotnych z uwagi na odmowę przyjęcia odpowiedniego zatrudnienia lub innej formy pomocy". Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. nr 69 poz. 415 ze zm.) nie zna takiej instytucji jak "wyłączenie z ewidencji osób bezrobotnych z uwagi na odmowę przyjęcia odpowiedniego zatrudnienia lub innej formy pomocy". Zaświadczenie takie pozbawione jest więc sensu, gdyż nie wiadomo czego dowodzi. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – starosta pozbawia statusu bezrobotnego m. in. w sytuacji, gdy bezrobotny odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit a tejże ustawy starosta wydaje w tej kwestii decyzję. Należy pamiętać, że skarżący kwestionuje prawidłowość pozbawienia go statusu bezrobotnego. Nie wiadomo w jaki sposób organy orzekające w sprawie zatrzymania praw jazdy ustaliły, że kwestia ta jest przesądzona ostateczną decyzją, a więc argumenty skarżącego pozbawione są słuszności, skoro nawet nie wiedzą, czy w sprawie została wydana decyzja, jakiej treści, z jakim uzasadnieniem, jaki jest jej status. Takie działanie pozbawia skarżącego prawa realnej obrony w postępowaniu w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Mechaniczne działanie organów powoduje, że takiemu postępowaniu należy zarzucić taką słabość, jaka spowodowała uchylenie poprzednio obowiązującej regulacji przez Trybunał Konstytucyjny. Dodatkowo trzeba wskazać, że zobowiązanie skarżącego do zwrotu prawa jazdy, zawarte w pkt 2 decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy przez Kolegium, nie znajduje uzasadnienia ani w treści ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ani ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Tymczasem zgodnie z art. 6 kpa – organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Podstawy tej zabrakło w kontrolowanych decyzjach. Należy wreszcie stwierdzić, ze organ I instancji nadał swej decyzji w zakresie rozstrzygnięcia nieznanego ustawie rygor natychmiastowej wykonalności, powołując się na art. 108 kpa. Zgodnie z § 1 tegoż przepisu - decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Organ nie podjął najmniejszej próby wykazania tej potrzeby, a nawet nie wskazał, istnienia której z ustawowych przesłanek nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności dopatrzył się w tej sprawie. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wymaga uzasadnienia w decyzji. Ponieważ art. 108 kpa przewiduje wyjątek od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych, przesłanki uzasadniające taki rygor muszą być zatem poddawane ścisłej wykładni (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2006 r., I OSK 116/06). Mając zatem na względzie istotne naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ppsa) należało uchylić decyzje organów obu instancji. Wyrok uwzględniający skargę jest w określonym przedziale czasowym nieprawomocny, nie wywołuje zatem jeszcze skutku w odniesieniu do zaskarżonego aktu. Zgodnie jednak z art. 152 ppsa, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określił, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Skarżący był zwolniony z ponoszenia kosztów sądowych.