III SA/Lu 662/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Strzelec Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi T. S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Pismem z dnia [...] maja 2020 r. T. S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o nałożenie na Zarząd Powiatu Ł. kary pieniężnej na podstawie art. 39 ust. 3b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, z powodu niewydania decyzji w przedmiocie zgody na zlokalizowanie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...], na odcinku T.-C.-K.-K. G.-Ł., pomimo upływu przepisanego prawem terminu. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że będąca poprzednikiem prawnym wnioskodawcy A. B., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "F. A. B.", w dniu [...] grudnia 2015 r. wystąpiła do z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] na opisanym wyżej odcinku. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Zarząd Powiatu Ł. odmówił wyrażenia zgody na lokalizację urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym. Wymieniona decyzja została w dniu [...] maja 2016 r. uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. odmówił wydania zezwolenia zgodnie z wnioskiem. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...] lutego 2018 r., sygn. akt [...] uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. Skarga kasacyjna organu od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] września 2019 r., sygn. akt [...]. W dniu [...] kwietnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji, pomimo złożenia wniosku w dniu [...] grudnia 2015 r., do dnia dzisiejszego decyzja nie została wydana. W ocenie spółki T. S. opisane okoliczności wskazują na spełnienie przesłanek do nałożenia na Zarząd Powiatu Ł. kary pieniężnej na podstawie art. 39 ust. 3b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Dotychczas bowiem nie został rozpoznany wniosek z dnia [...] grudnia 2015 r. o wyrażenie zgody na zlokalizowanie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu w postaci budowy doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych. Od dnia złożenia tego wniosku do dnia [...] maja 2020 r. organ pozostaje w zwłoce z wydaniem decyzji przez [...] dni, co stanowi podstawę do nałożenia kary pieniężnej w łącznej kwocie [...] zł ([...] dni x [...] zł). Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku T. S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia Zarządowi Powiatu Ł. kary pieniężnej z powodu niewydania zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym drogi nr [...] [...] T.-C.-K.-K. G.-Ł., działce nr [...], obręb K.. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że postępowanie nie może być wszczęte z przyczyn podmiotowych. Powołując się na treść art. 61a k.p.a. organ wskazał, że spółka T. S. nie jest legitymowana do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych. Przepis ten przewiduje finansowe środki dyscyplinujące z powodu niewydania w określonym terminie decyzji dotyczących szczególnie uzasadnionych przypadków lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W przypadku infrastruktury telekomunikacyjnej termin na wydanie decyzji wynosi [...] dni. Jednakże postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi opisanej kary jest postępowaniem odrębnym, szczególnym, do którego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postepowania administracyjnego. Postępowanie w tej kwestii nie jest sprawą indywidualną ani nie jest rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. Konsekwencją tak pojmowanej istoty kary pieniężnej za zwłokę jest niedopuszczalność inicjowania postępowania we wskazanym przedmiocie przez stronę ubiegającą się o wydanie decyzji, a co za tym idzie niewystępowanie po stronie takiego podmiotu legitymacji procesowej w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego interes spółki T. S. w złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania należy kwalifikować w kategoriach interesu faktycznego, a nie wymaganego przepisem art. 28 k.p.a. interesu prawnego. Brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy jest zaś przesłanką odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a k.p.a. Jednocześnie, zdaniem Kolegium, adresatem ewentualnej kary pieniężnej nie mógłby być organ wskazany we wniosku. T. S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r., zarzucając: I. naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z 61a k.p.a. poprzez odmówienie przez organ wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącej o nałożenie na Zarząd Powiatu Ł. kary pieniężnej, o której mowa w art. 39 ust. 3b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i błędne uznanie, że skarżąca nie jest legitymowana do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy skarżąca posiada interes prawny, a co za tym idzie status strony postępowania w świetle art. 28 k.p.a.; II. naruszenie art. 61 k.p.a. w zw. 61a k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych poprzez odmówienie przez organ wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącej o nałożenie na Zarząd Powiatu Ł. kary pieniężnej, o której mowa w art. 39 ustawy ust. 3b ustawy o drogach publicznych i błędne uznanie, że niniejsze postępowanie nie może być wszczęte na wniosek strony, bowiem nie jest regulowane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy do postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na właściwego zarządcę drogi w trybie art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie; III. naruszenie art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych poprzez brak nałożenia przez organ kary pieniężnej na Zarząd Powiatu Ł., pomimo spełnienia ku temu wszystkich przesłanek ustawowych, podczas gdy z wymienionego przepisu wynika wprost, że w razie spełnienia przesłanek ustawowych, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, nałożenie przedmiotowej kary pieniężnej przez organ jest obligatoryjne. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że skoro może być stroną postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym i żądać wydania decyzji o określonej treści przez właściwego zarządcę drogi, to może także zwrócić się do organu wyższego stopnia, a w przypadku braku takiego organu – do organu nadzorującego, o wymierzenie zarządcy drogi kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu żądanej decyzji kształtującej jej prawa i obowiązki. Skarżąca jako źródło swojego interesu prawnego wskazała art. 39 ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiot skargi wniesionej w niniejszej sprawie stanowiło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiające wszczęcia, na skutek wniosku skarżącej T. S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., postępowania w sprawie wymierzenia Zarządowi Powiatu Ł. kary pieniężnej z powodu niewydania zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a. Według tego przepisu gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania ma charakter rozstrzygnięcia formalnego. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14 oraz M. Linska-Wawrzon Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego - zagadnienia wybrane (w:) Samorządowe kolegia odwoławcze w systemie administracji publicznej, Warszawa 2016, s. 185-206, a także Piotr Przybysz Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX). Przepis art. 61a k.p.a. obejmuje dwie alternatywne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, dotyczące sytuacji gdy – po pierwsze – żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub – po drugie – z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wydając zaskarżone postanowienie organ powołał się na pierwszą z wymienionych przesłanek odmowy wszczęcia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie jest dopuszczalne inicjowanie postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej przewidzianej w art. 39 ust. 3b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2020, poz. 470 z późn. zm.) przez stronę ubiegającą się o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Legitymacja procesowa w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie przysługuje skarżącej, która żądając wymierzenia kary realizuje wyłącznie interes faktyczny, nie zaś interes prawny. Natomiast zdaniem skarżącej strona postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, jest zarazem legitymowana do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia właściwemu organowi kary przewidzianej w art. 39 ust. 3b tej ustawy, zwłaszcza, że obie regulacje zawarte są w jednym artykule ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu stanowisko skarżącej nie zasługuje na podzielenie. Przepis art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych stanowi, że w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji, o której mowa w ust. 3, to jest decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń, w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, a w odniesieniu do infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne - w terminie [...] dni od dnia złożenia wniosku, organ wyższego stopnia, a w przypadku braku takiego organu - organ nadzorujący, wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości [...] zł za każdy dzień zwłoki. Przytoczony przepis art. 39 ust. 3b został dodany do ustawy o drogach publicznych na mocy art. 62 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. 2010, nr 106, poz. 675 z późn. zm.). W pierwotnym brzmieniu zawierał ponadto zdanie drugie, zgodnie z którym wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że wprowadzenie kar pieniężnych za przekroczenie terminu na rozpatrzenie wniosków o udzielenie zezwolenia ma stworzyć mechanizm wymuszający szybkie ich rozpatrywanie, co w szczególności jest uzasadnione czasową dostępnością środków wspólnotowych z przeznaczeniem na inwestycje infrastrukturalne. Zauważyć przy tym należy, że na mocy art. 70 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych analogiczną regulację wprowadzono w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm.), według którego w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie [...] dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości [...] zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w odniesieniu do jej art. 70 pkt 5 wyjaśniono, że na wzór rozwiązania przyjętego w ustawie - Prawo budowlane, wprowadzono karę pieniężną nakładaną na organ pierwszej instancji w przypadkach przewlekłości postępowania, co ma na celu przyśpieszenie tych postępowań i skrócenie procesu inwestycyjnego. Nie budzi wątpliwości zbieżność regulacji art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych, a także art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.), według którego w przypadku gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę we wskazanych terminach od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji – organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości [...] zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Zbieżny jest także cel każdego z przytoczonych przepisów, polegający na dyscyplinowaniu organów rozpatrujących wnioski o wydanie określonych w poszczególnych przepisach decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1842/16). Zatem, wbrew argumentom skarżącej, uprawnione było wyjaśnienie w zaskarżonym postanowieniu istoty postępowania, o którym mowa w art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych, z odwołaniem się do poglądów prezentowanych na tle analogicznego przepisu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Zgodnie zaś z utrwaloną wykładnią art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, przepis przewidujący wymierzenie organowi, w drodze postanowienia, przez organ wyższego stopnia kary pieniężnej za każdy dzień zwłoki w wydaniu decyzji, ustanawia nowy, odrębny typ postępowania, nieprzewidziany w kodeksie postępowania administracyjnego, w którym organ wyższego stopnia orzeka karę grzywny w stosunku do organu niższego stopnia za przekroczenie terminu ustawowego. Jest to zatem postępowanie, w którym uczestnikami są organy administracji publicznej, postępowanie odrębne w stosunku do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, które jest postępowaniem w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1118/08, z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1556/08 oraz z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 571/08, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2110/10). Cechą tego postępowania jest odrębna relacja administracyjnoprawna, której przedmiotem jest podjęcie przez organ wyższego stopnia rozstrzygnięcia co do wymierzenia kary organowi, który wydał decyzję z przekroczeniem terminu określonego w ustawie. Postępowanie w sprawie wymierzenia kary jest wszczynane z urzędu przez organ wyższego stopnia, a nie na wniosek inwestora, który w takim postępowaniu nie bierze udziału ze względu na brak interesu prawnego w wymierzeniu organowi kary. Stronie zainteresowanej wydaniem decyzji w określonym przez prawo terminie do realizacji tego uprawnienia służą środki ochrony przewidziane w art. 35-37 k.p.a. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 135/08 oraz z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 133/08). W ocenie Sądu, mając na względzie wskazaną wyżej tożsamość regulacji art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych oraz art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, przytoczone rozważania mogą znaleźć odniesienie w niniejszej sprawie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela leżące u podstaw zaskarżonego postanowienia stanowisko, zgodnie z którym postępowanie w sprawie wymierzenia organowi kary za zwłokę w trybie przewidzianym w art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i nie jest sprawą indywidualną, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Mimo uregulowania w tym samym artykule 39 ustawy o drogach publicznych, jest to postępowanie odrębne, w którym stronami są organy administracji publicznej, to jest organ wyższego stopnia, a w przypadku braku takiego organu - organ nadzorujący, wymierzający karę oraz organ niższej instancji, na który może być nałożona kara. Natomiast skarżąca nie jest stroną tego postępowania. W świetle art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zainteresowanie podmiotu ubiegającego się o zezwolenie na lokalizację urządzenia w pasie drogowym, wyrażające się w dążeniu do rozpoznania wniosku przez organ, ma w relacji do postępowania przewidzianego w art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych charakter interesu faktycznego. Nie stanowi zaś interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Brak bowiem bezpośredniego związku praw i obowiązków skarżącej z wymierzeniem organowi kary, o której mowa w art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych. Przede wszystkim zaś uprawnienie skarżącej do żądania wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych jest wyłączone z tej przyczyny, że wskazane postępowanie, prowadzone w przedmiocie wymierzenia przez organ wyższego stopnia, a w jego braku – przez organ nadzoru, kary mającej charakter dyscyplinujący w stosunku do organu niższej instancji, wszczynane jest wyłącznie z urzędu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1108/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 579/16). W świetle powyższych rozważań sformułowane w skardze zarzuty należy uznać za niezasadne. Skarżąca nie jest stroną postępowania określonego w art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych, które jest wszczynane jedynie z urzędu. Skarżąca nie może zatem skutecznie domagać się wszczęcia tego postępowania. W konsekwencji zaskarżone postanowienie, odmawiające wszczęcia postępowania na skutek wniosku skarżącej, pozostaje w zgodzie z art. 61a § 1 k.p.a. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym. W świetle art. 119 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy (pkt 2), a także, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3). W sprawie zachodziły przesłanki wymienione w obu przytoczonych punktach art. 119 p.p.s.a. Organ w odpowiedzi na skargę zgłosił wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Strona skarżąca, mimo zawiadomienia o złożeniu tego wniosku (k. 20 i k. 25 akt sprawy), nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Jednocześnie przedmiot skargi stanowiło postanowienie wymienione w art. 119 pkt 3 p.p.s.a.