III SA/Lu 67/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Starszy inspektor Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 lipca 2007 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr rep. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zmianami) w związku z art. 36, art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. nr 204 poz. 2086 ze zmianami), po rozpatrzeniu odwołania P. S. od decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] znak: [...] orzekającej o przywróceniu pasa drogowego ulicy W. na odcinku od ul. M. w kierunku ul. B. na wysokości przejścia dla pieszych do stanu poprzedniego poprzez natychmiastowe usunięcie tymczasowego kiosku handlowego i nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 12.901,44 zł za zajęcie pasa drogowego ul. W. na odcinku od ul. M. w kierunku ul. B. na wysokości przejścia dla pieszych bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi od dnia 1 listopada 2005 r. do 31 marca 2006 r., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części orzekającej o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego poprzez natychmiastowe usunięcie tymczasowego kiosku handlowego, w tym zakresie postępowanie umarzając, a w pozostałej części utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że według ustaleń kolegium przedsiębiorca prowadzący Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...] został wykreślony z dniem [...] kwietnia 2006 r. z Ewidencji Działalności Gospodarczej. Z akt sprawy i treści zaskarżonej decyzji wynika ponadto, że użytkowane kioski handlowe P. S. przekazał z dniem [...] kwietnia 2006 r. w formie darowizny swojej matce G. S., która od dnia [...] marca 2006 r. prowadzi Firmę Produkcyjno-Handlową "[...]" z siedzibą przy ul. L. Tym samym zdaniem Kolegium brak jest podstawy prawnej do nakazywania P. S., nie będącemu ani właścicielem ani użytkownikiem kiosku handlowego, przywrócenie pasa drogowego ulicy W. na odcinku od ul. M. w kierunku ul. B. na wysokości przejścia dla pieszych do stanu poprzedniego poprzez natychmiastowe usunięcie tymczasowego kiosku handlowego. Dlatego też decyzję w tej części należało uchylić i postępowanie umorzyć. Odnosząc się do zarzutów odwołującego się, organ stwierdził, że wniosek o przeprowadzeniu dowodu poprzez zażądanie uchwały o zatwierdzeniu panu zagospodarowania przestrzennego i jego treści jest nieuzasadniony. Uchwała nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] 2001 r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta jest dostępna w publikatorze - Dzienniku Urzędowym Woj. L. nr 7 poz. 255, jak również na stronach internetowych. Ponadto organ dołączył do akt sprawy wyciąg z tego planu. Dołączył również mapę z oznaczeniem przedmiotowego kiosku, z której wynika, że znajduje się on w pasie drogowym. Zarzut, że Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich nie jest upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych, jest chybiony. W aktach sprawy znajduje się uchwała nr [...] Rady Miejskiej z dnia 28 stycznia 1999 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej zmieniona uchwałą nr [...] z dnia [...] września 1999 r. wydana na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z której wynika upoważnienie do wydawania zezwoleń oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych. Przepisy art. 19 ustawy o drogach publicznych, co podnosi odwołujący się, nie wyłączyły kompetencji do upoważnienia jednostki organizacyjnej powołanej do zarządzania drogami do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Brak jest więc podstaw do uznania, że naruszony został art. 19 k.p.a. W ocenie kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo nałożył na P. S. karę pieniężną w wysokości 12.901,44 złotych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie takie dotyczy prowadzenia robót w pasie drogowym, umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Bezsporne jest, że P. S. zajął na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg część pasa drogowego ulicy W. na odcinku od ul. M. w kierunku ul. B. na wysokości przejścia dla pieszych budując tymczasowe obiekty handlowe (kioski) i prowadził tam działalność handlową nie posiadając stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Artykuł 40 ustęp 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ustępami 4-6. Na decyzję organu odwoławczego P. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając, że Zarząd Dróg Miejskich nie ma uprawnienia do orzekania w przedmiotowej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. 2004 r. nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarządcami dróg są natomiast dla dróg krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; dla wojewódzkich - zarząd województwa, dla powiatowych - zarząd powiatu i dla gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta) – art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Skarżący powołał również art. 19 ust. 5 cyt. ustawy, w myśl którego w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Ponadto skarżący wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylając zaskarżoną decyzję w części i umarzając postępowanie w tej części oraz utrzymując w mocy dalszą część decyzji. Zdaniem skarżącego ustawodawca nie przewidział częściowego umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, zatem podlega oddaleniu z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i postępowania. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269) i art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji wydano między innymi w oparciu o przepis art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115), zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Określenie "zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi" wynika z wcześniejszych ustępów art. 40. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego może dotyczyć następujących czynności: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (art. 40 ust. 2 ustawy). Zatem bezsporne jest, że zajęcie pasa drogowego polegające na umieszczaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy). W kolejnych ustępach artykułu 40 ustawy określono sposób naliczania opłaty w odniesieniu do poszczególnych tytułów, których dotyczy zezwolenie, wymienionych w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 ustawy. W mającym dla rozpoznawanej sprawy kluczowe znaczenie ustępie 6 uregulowano kwestię wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; opłatę za zajęcie pasa drogowego w tym celu "ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego". Z powyższego jednoznacznie wynika, że za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym reklam pobierana jest opłata, przy czym wysokość jej ustala się w opisany w art. 40 ust. 6 ustawy sposób. Biorąc pod uwagę podział dróg na krajowe zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz na wojewódzkie zarządzane przez zarząd województwa, powiatowe zarządzane przez zarząd powiatu i gminne zarządzane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ustawodawca w ustępach 7 i 8 artykułu 40 zawarł upoważnienia ustawowe dla: 1) ministra właściwego do spraw transportu do ustalenia w drodze rozporządzenia, dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, 2) organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia w drodze uchwały, dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Na terenie Miasta obowiązuje uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2004 r. nr 191, poz. 2593 ze zm.) wydana na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. W uchwale tej w ust. 8 pkt 2 ustalono wysokość stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego w celu umieszczenia obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem, jak kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, ogórki letnie, stoiska sprzedaży ulicznej, stosika pod stałe ekspozycje towarów, barakowozy, obiekty kontenerowe – za każdy dzień dla dróg powiatowych i gminnych – 0,30 zł. W świetle powyżej przytoczonych przepisów oraz z brzmienia art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych wynika obowiązek organu do wymierzenia kary w wysokości uzależnionej od wysokości opłaty za zezwolenie – podmiotowi, który zajął pas drogowy bez zezwolenia. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie jest podejmowana decyzja uznaniowa charakteryzująca się swobodą decyzyjną organu, lecz tzw. decyzja związana, tj. taka, w której jeżeli uprawniony organ stwierdzi określony stan rzeczy, zobowiązany jest wydać określoną prawem decyzję. Zatem skoro organ skonstatował, że doszło do zajęcia pasa drogowego drogi publicznej – bez zezwolenia na zajęcie – poprzez umieszczenie w pasie drogowym kiosku ulicznego, organ pierwszej instancji zobowiązany był wydać decyzję o wymierzeniu kary. Prawidłowo zatem organy orzekające w sprawie wymierzyły P.S. karę pieniężną, o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Poddając badaniu część rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczącą umorzenia postępowania w zakresie przywrócenia pasa drogowego ulicy W. na odcinku od ul. M. w kierunku ul. B. na wysokości przejścia dla pieszych do stanu poprzedniego poprzez natychmiastowe usunięcie tymczasowego kiosku handlowego, stwierdzić należy, że organ wydając rozstrzygnięcie tej treści pozostawał w zgodzie z prawem. Decyzja administracyjna jest indywidualnym aktem prawnym zewnętrznym skierowanym na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, rozstrzygającym sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącym sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Decyzje administracyjne można podzielić na rozstrzygające sprawę co do jej istoty i nierozstrzygające sprawę co do jej istoty. Decyzją nierozstrzygającą sprawy co do jej istoty jest w świetle Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja o umorzeniu postępowania (art. 105, art. 138 § 1 pkt 2 in fine, art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania następuje wówczas, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 478 i n.; wyrok NSA z 24 kwietnia 2003 r., sygn. III SA 2225/01, publ. Biul. Skarb. 2003/6/25). W przedmiotowej sprawie decyzja pierwszoinstancyjna dotyczyła 2 przedmiotów: przywrócenia pasa drogowego oraz wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Okres, który podlega kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej to 1 listopada 2005 r. – 31 marca 2006 r. Jednakże na dzień wydawania decyzji drugoinstancyjnej adresat decyzji administracyjnej nie był już właścicielem ani użytkownikiem przedmiotowego kiosku ani też nie prowadził działalności gospodarczej (wykreślenie z ewidencji działalności gospodarcze nastąpiło z dniem [...] kwietnia 2006 r. – decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], nr akt adm. 41). Zatem podmiot gospodarczy, którego dotyczyć miał nakaz przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, przestał istnieć; nakaz taki dotyczyć teraz będzie nowego właściciela kiosku zajmującego pas drogowy bez zezwolenia, w sytuacji nieuzyskania przez nowego właściciela zezwolenia; jednakże jest to całkowicie odrębna sprawa administracyjna. W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że organy miały podstawy do uznania, że postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe. Fakt wykreślenia przedsiębiorstwa "Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...]" z ewidencji działalności gospodarczej jest bowiem okolicznością tego rodzaju, że przedmiotowa sprawa w części dotyczącej przywrócenia przez P. S. pasa drogowego do stanu poprzedniego przestała istnieć. Prawidłowo zatem zastosowano w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z 105 § 1 k.p.a. i umorzono postępowanie. Odnosząc się do zakwestionowania przez skarżącego faktu uchylenia decyzji pierwszej instancji w części i umorzenia jej w tym zakresie, a utrzymania decyzji w mocy w pozostałym zakresie, stwierdzić trzeba, że z wykładni systemowej przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wynikać, że dopuszczalne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w części i umorzenie w tym zakresie postępowania przed organem pierwszej instancji. Zatem nie można stwierdzić, by organ postępując w ten sposób, naruszył prawo. Za niezasadny należy również uznać zarzut skarżącego dotyczący braku właściwości rzeczowej organu, który wydał decyzję pierwszoinstancyjną do wydawania decyzji dotyczących wydawania zezwoleń oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych. Sąd podziela stanowisko kolegium, że Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich został prawidłowo upoważniony przez Radę Miasta uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 1999 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Upoważnienie nastąpiło na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1i który jako przepis wcześniejszy oraz przepis aktu ustrojowego w ocenie sądu ma pierwszeństwo przed przepisem art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, w myśl którego zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Uznając zatem zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego za niezasługujące na uwzględnienie, podnieść należy, że wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia oraz umorzenie postępowania w części dotyczącej przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego nastąpiło – uwzględniając specyfikę tej materii – z poszanowaniem przepisów procedury administracyjnej. W ocenie sądu zatem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego. Z tych względów działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.