III SA/Lu 671/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie: WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 w kwocie 895,00 zł. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Wniosek M. G. o przyznanie płatności ONW na rok 2014 poddano kontroli administracyjnej. Wykazała ona, że powierzchnia zgłoszona do płatności wynosiła 5,00 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w toku kontroli - 4,93 ha. Wyznaczono maksymalny kwalifikowalny obszar (PEG) dla działek nr [...] oraz [...]. W przypadku działki rolnej A, położonej na działce ewidencyjnej nr [...], powierzchnia stwierdzona wyniosła 3,01 ha (deklarowana we wniosku - 3,03 ha). W przypadku działki rolnej E, położonej m.in. na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz [...], powierzchnia stwierdzona wyniosła 1,24 ha (deklarowana we wniosku - 1,29 ha). Z uwagi na niewielką różnicę w powierzchni deklarowanej i stwierdzonej (mniejszą niż 0,1 ha) przyjęto, że powierzchnia działek rolnych stwierdzona wyniosła - 5,00 ha i taki obszar objęto wsparciem w 2014 r. z zastosowaniem stawki płatności określonej w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wynoszącej 179,00 zł za 1 ha. W dniu [...] listopada 2014 r. przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności, która wykazała brak przestrzegania normy [...] - rolnik nie prowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta dla działki [...] położonej na działce ewidencyjnej nr [...]. Zgodnie z § 1 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2010 r. nr 39, poz. 211 ze zm.), w przypadku gdy rolnik ubiega się o przyznanie pomocy finansowej w ramach działanie program rolnośrodowiskowy jest zobowiązany do przestrzegania normy określonej tym przepisem. Wniosek strony dotyczył również przyznania płatności rolnośrodowiskowej. We wniosku, w sekcji VII oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, zadeklarowano działkę nr [...] o pow. 0,07 ha, jako niezgłoszoną do programów pomocowych. Obowiązkiem strony było utrzymywanie zgodnie z normami wszystkich gruntów rolnych. Stąd też stronie nakazano koszenie łąk i pastwisk lub prowadzenie wypasu zwierząt w okresie wegetacyjnym traw. Na mocy art. 28 b ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich odstąpiono od pomniejszenia ustalonej kwoty płatności. Łączna kwota pomniejszenia z tytułu nieprzestrzegania norm oraz wymogów dla płatności ONW i płatności rolnośrodowiskowej wynosiła 165,65 zł i była niższa od kwoty 100 euro - według kursu wymiany euro na dzień 30 września 2014 r. wynoszącego 417,76 zł. W skardze M. G. zarzucił, że organ popełnił błąd polegający na przyjęciu, że działka nr [...] jest działką rolną, na której należy wykonać nakazane zabiegi agrotechniczne. Uchybienie organu jest wynikiem pominięcia danych z ewidencji gruntów i budynków, które wskazują, że działka nr [...] nie jest działką rolną (nie jest ani gruntem rolnym - R, ani łąką -- Ł, czy też pastwiskiem – Ps). Jest działką leśną, składającą się z gruntu leśnego oznaczonego symbolem Ls oraz gruntu zadrzewionego i zakrzaczonego o symbolu Lz. Skarżący podniósł, że kontrolujący nie mogli ustalić położenia działki nr [...] i dokonania jej oględzin. Jest to działka bardzo mała (o pow. 0,07 ha), wciśnięta pomiędzy podobne działki znajdujące w obszarze podlegającym kontroli. Przebieg granicy nie jest oznaczony miedzą lub w inny sposób. Podczas kontroli powinien być obecny właściciel nieruchomości, sąsiad, sołtys, ewentualnie geodeta. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż sprawa dotycząca spornej płatności była już rozpoznawana zarówno przez orzekające organy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Z akt sprawy wynika, że prawomocnym wyrokiem z dnia 7 lipca 2016 r. r. sygn. akt III SA/Lu 1645/15 uchylono decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] przyznającą skarżącemu płatność ONW na rok 2014 w kwocie 895,00 zł. W uzasadnieniu wspomnianego wyroku Sąd stwierdził między innymi, że organy zobowiązane były wykazać, że niezgłoszona do programów pomocowych działka nr [...] obejmuje grunt rolny w postaci łąki, czy też pastwiska. Tego rodzaju ustalenie Sąd uznał za konieczne w celu wydania nakazu koszenia i usuwania okrywy roślinnej na podstawie § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2014 r., poz. 1372). Tymczasem organy odwołały się ogólnie do wyników kontroli przeprowadzonej w dniu 18 listopada 2014 r. i nie rozważyły szerzej kwestii, czy przedmiotowa działka obejmuje grunt rolny. Nie odwołały się do poprzednio składanych przez skarżącego wniosków oraz nie odniosły się do poprzedniego sposobu użytkowania tej działki. Zdaniem Sądu, nie jest wystarczające zakwalifikowanie gruntu jako rolnego w deklaracji zamieszczonej przez stronę w sekcji VII wniosku w sytuacji, kiedy skarżący zakwestionował rolny charakter tej działki na podstawie informacji zamieszczonych w ewidencji gruntów i budynków. Z uwagi na charakter sporu w niniejszej sprawie wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Powyższe unormowanie oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2017 r. wskazuje, że organ dokonał ponownej i prawidłowej tym razem analizy wniosku strony o przyznanie płatności, stosownie do zaleceń wynikających z uzasadnienia prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lipca 2016 r. r. sygn. akt III SA/Lu 1645/15. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że wskazywana we wniosku o przyznanie płatności powierzchnia 0,07 ha na działce ewidencyjnej nr [...] (jako grunt użytkowany rolniczo i nie zgłoszony do płatności), w rzeczywistości stanowi trwały użytek zielony, zakrzaczony, na którym nie wykonano zabiegu koszenia i usunięcia okrywy roślinnej. Powyższe ustalenia potwierdzają fotografie załączone do raportu z czynności kontrolnych. Na zdjęciach fotograficznych nr [...] "działki [...]", położonej na działce ewidencyjnej nr [...], widoczna jest wysoka, gęsto rosnąca trawa, a nie jak próbuje wykazać skarżący - las i grunt zadrzewiony. Teren zalesiony występuje, ale poza obszarem tej działki. Organ prawidłowo wyjaśnił, że powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wyniosła 5,00 ha (tyle, ile strona zadeklarowała w złożonym na rok 2014 wniosku) i taki obszar zasadnie objęto wsparciem w 2014 r. z zastosowaniem stawki określonej w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Stawka płatności wynosi 179,00 zł za 1 ha. Nie budzi wątpliwości, że wniosek skarżącego został poddany kontroli w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych). System identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych), czyli tzw. system LPIS (art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r.). System ten działający w technologii geograficznych systemów informacyjnych pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności, tzn. powierzchni uprawnionej do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocy oraz kontroli w zakresie nakładania się deklaracji dla poszczególnych działek rolnych, zadeklarowanych przez jednego beneficjenta. System LPIS/GIS stanowi dla organów ARiMR centralną i uniwersalną bazę danych do wyliczenia powierzchni dla różnych programów pomocowych. Z tych względów niezasadny jest zarzut skarżącego, że w przeprowadzonym postępowaniu pominięto dowód w postaci danych z rejestru gruntów. W niniejszej sprawie w postępowaniu o przyznanie płatności do gruntów, dane z ewidencji gruntów wskazujące, że działka nr [...] stanowi lasy i grunty leśne Ls IV (o pow. 0,01 ha) oraz grunty zadrzewione Lz IV (o pow. 0,06) nie są wystarczającym dowodem podważającym ustalenia organu, że działka jest użytkiem rolnym. W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101) ewidencja gruntów i budynków obejmuje jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. W świetle art. 20 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów – w tym między innymi ich położenia, granic, powierzchni i rodzajów użytków gruntowych. Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034). Z przepisów cyt. rozporządzenia wynika, że ewidencja gruntów powinna być utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia). W myśl § 45 ust. 1 cyt. rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Wspomniane wyżej przepisy, podobnie jak i inne uregulowania z zakresu ewidencji gruntów, nie oznaczają, wbrew temu co podnosi skarżący, że organ ARiMR ma obowiązek wystąpić do Starosty [...] w celu przeprowadzenia postępowania dotyczącego sprostowania, czy zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zapisy ujawnione w tej ewidencji rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy orzekające (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. II SA 1231/97, LEX nr 41277). Zwrócić należy także uwagę, że rejestr ewidencji gruntów stanowi wyłącznie odzwierciedlenie aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane mające charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. I OSK 1251/09, LEX nr 594994). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wyjaśnić, że organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do stanu użytkowania działki nr [...]. W tym zakresie słusznie odwołał się do raportu z kontroli z dnia 18 listopada 2014 r. i ujawnionych nieprawidłowości w rolniczym użytkowaniu tej działki, co zwizualizowane zostało zdjęciami fotograficznymi. Raport z kontroli jest dokumentem urzędowym, stanowiącym podstawę ustaleń faktycznych w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Zgromadzony materiał dowodowy ilustruje stan zagospodarowania działki rolnej nr [...] o pow. 0,07 ha, a właściwie brak zagospodarowania rolniczego tej działki porośniętej wysoką i gęstą trawą. Skarżący nieskutecznie zarzuca, że nałożono "bezprawny nakaz wykoszenia działki leśnej nr [...] lub podania jej wypasowi przez zwierzęta". Nakaz koszenia i usuwania okrywy roślinnej jednoznacznie wynika z dyspozycji § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm. Wspomniany przepis określa kryterium dotyczące utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami. W przypadku łąk i pastwisk okrywa roślinna powinna być koszona i usuwana, a jeśli nie, to na takim terenie należy wypasać zwierzęta. W tych okolicznościach wydanie spornego nakazu było czynnością w pełni uzasadnioną. Bez znaczenia jest podnoszona w skardze okoliczność, że w myśl § 68 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., działki rolne dzielą się na grunty rolne, łąki i pastwiska, zaś działki leśne – na lasy oraz grunty zadrzewione i zakrzaczone. Wskazany w skardze jako dowód wypis z rejestrów gruntów, nie podważa – o czym była mowa wcześniej - dokonanych ustaleń poczynionych na temat stanu użytkowania działki nr [...]. Nie można w sprawie mówić o naruszeniu przez organ przepisów prawa procesowego. Materiał dowodowy został wyczerpująco rozpatrzony. Strona miała możliwość wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego oraz mogła czynnie uczestniczyć w postępowaniu prowadzonym przez organ. Skarżący miał prawo wglądu do raportu oraz możliwość złożenia umotywowanych zastrzeżeń. Nie uczynił tego w postępowaniu administracyjnym i nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień. W orzecznictwie podkreśla się znaczenie dowodowe protokołu kontroli w sprawach dotyczących wniosku producenta o przyznanie płatności. Zwraca się uwagę na fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi) i bezstronne, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności (zob. wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07). Organ przyznał płatność do powierzchni działek rolnych zadeklarowanej we wniosku skarżącego. Uznanie przez organ, że powierzchnia stwierdzona w trakcie czynności związanych z weryfikacją wniosku wynosi 5,0 ha oznacza, że bezprzedmiotowe są zarzuty i wniosku skargi o błędnym ustaleniu obszaru działek rolnych, czy też o wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o wadliwy raport z kontroli, skoro sama strona zadeklarowała taką właśnie powierzchnię kwalifikującą do przyznania płatności. Organ miał prawo przyjąć, że ze względu na niewielką różnicę (mniejszą niż 0,1 ha) w powierzchni deklarowanej (5,00 ha) i stwierdzonej (4,93 ha), powierzchnia kwalifikująca działki rolne do płatności wyniosła 5,00 ha. Taki tryb postępowania jest dopuszczalny, co wynika z art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Wymaga wyjaśnienia, że kwota przyznanej płatności 895,00 zł nie została przez organ pomniejszona z powodu nieprzestrzegania norm oraz wymogów dla płatności ONW oraz płatności rolnośrodowiskowej. Sankcja z tego tytułu wyniosła 165,65 zł. W odniesieniu do kwestii braku pomniejszenia płatności o kwotę sankcji, organ zauważył, że zastosowanie ma przepis art. 28 b ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Powyższe unormowanie wskazuje, że zmniejszenia lub wykluczenia, o którym mowa w art. 51 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005, nie stosuje się, jeżeli zmniejszenie albo wykluczenie wynosi nie więcej niż równowartość kwoty 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w odniesieniu do prowadzenia kont przez agencje płatnicze, deklaracji wydatków i dochodów oraz warunków zwrotu wydatków w ramach EFRG i EFRROW. W tych warunkach odstąpiono od pomniejszenia ustalonej kwoty płatności, ponieważ łączna kwota pomniejszenia z tytułu nieprzestrzegania norm oraz wymogów dla płatności ONW i płatności rolnośrodowiskowej wynosząca 165,65 zł była niższa od kwoty 100 euro - według kursu wymiany euro na dzień 30 września 2014 r. - 417,76 zł. Zaskarżona decyzja wyjaśnia – stosownie do zaleceń wyrażonych w uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie 7 lipca 2016 r. r. sygn. akt III SA/Lu 1645/15 - powody odstąpienia od pomniejszenia płatności ONW. W tym zakresie organ dodatkowo powołuje się na treść § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Powyższy przepis w pkt 1 lit. a/ przewiduje, że w decyzji w sprawie przyznania płatności ONW podaje się informację o niezastosowaniu zmniejszenia i wykluczenia. Z dyspozycji § 13 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. wynika również, że nakazuje się realizację w wyznaczonym terminie określonych działań mających na celu usunięcie stwierdzonych niezgodności. Niezasadny jest zarzut, że kontrolujący nie mogli samodzielnie ustalić położenia działki nr [...]. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, stosowany jest na poziomie działek referencyjnych takich jak działka katastralna lub na poziomie bloku produkcyjnego, co gwarantuje jednoznaczną identyfikację każdej działki referencyjnej. Podobnie trzeba ocenić zarzut, że podczas kontroli terenowej popełniono istotne uchybienie polegające na braku powiadomienia rolnika o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych w gospodarstwie rolnym. Przepis art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 określa, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Z treści art. 27 ust. 1 cyt. rozporządzenia wynika, że kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. W świetle powyższych uregulowań dotyczących zasad przeprowadzania kontroli, organ nie miał obowiązku wcześniejszego zawiadomienie rolnika o planowanej kontroli terenowej. Mając powyższe rozważania na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną, o czym orzekł w sentencji wyroku.