III SA/Lu 68/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 lipca 2017 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania D., uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10000 zł i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu 8 kwietnia 2016 r. w miejscowości [...] funkcjonariusze Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w [...] przeprowadzili kontrolę drogową pojazdu marki [...] o nr rej. [...]. Kontrolowanym pojazdem kierował T.. Pojazdem wykonywano przewóz osób. Kierujący okazał do kontroli m.in. wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób i wypis z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...] - [...]. Kierowca nie okazał do kontroli zezwolenia objętego obszarem dwóch powiatów – [...] i [...]. Ponadto stwierdzono, że kierowca nie wydał czworgu pasażerom wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd. Protokół kontroli wraz z aktami sprawy zostały przekazane [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10000 zł, w tym 8000 zł za naruszenie z lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 z późn. zm.) (wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym) oraz 2000 zł za naruszenie z lp. 2.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (niewydanie pasażerowi wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem kursu z wyłączeniem taksówki). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnej analizy stanu faktycznego i zgromadzonych dowodów w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń, zgodnie z którymi przedsiębiorca wykonywał przewóz bez zezwolenia. Organ nie przeprowadził dowodów z przesłuchania funkcjonariusza policji i pasażerów na okoliczność kontroli, wykonywanej trasy oraz wydania pasażerom dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty za przejazd oraz dowodów w postaci zezwolenia nr [...] i zezwolenia nr [...] na okoliczność posiadania ważnego zezwolenia na dzień kontroli. Organ powinien zwrócić się do Wójta Gminy [...] o udzielenie informacji na temat posiadanych przez stronę zezwoleń. W ocenie skarżącego organ dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego, nadto nie informował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez uniemożliwienie uczestnictwa w przesłuchaniu świadka T. w dniu 8 kwietnia 2016 r. Skarżący podniósł, że z zeznań kierowcy wynikało, iż na terenie powiatu [...] kierowca nie zabierał pasażerów, lecz wybrał tę trasę z uwagi na bezpieczeństwo pasażerów, co oznacza, że przewóz był zgodny z zezwoleniem nr [...], które zostało okazane do kontroli. Nadto skarżący wskazał, że posiadał zezwolenie nr [...] wydane mu w dniu 8 kwietnia 2016 r. na linię regularną [...] - [...]. Organ uznając, że strona naruszyła warunki zezwolenia, powinien jej wymierzyć karę za popełnienie naruszenia z lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Ponadto kierowca wydrukował bilety pasażerom, a brak ich odebrania wynikał wyłącznie z działań pasażerów. Przedsiębiorca nie miał żadnego wpływu na działania pasażerów, którzy nie wzięli od kierowcy biletów. Skarżący zarzucił, iż w treści decyzji brak jest wskazania daty wydania, zakresu oraz numeru upoważnienia do wydawania decyzji w imieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego przez starszego kontrolera transportu drogowego K., w związku z czym należy uznać, że decyzja została wydana bez ważnego upoważnienia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do nałożenia kary w wysokości 8000 zł i jej zmianę polegającą na wymierzeniu kary w wysokości 3000 zł oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do nałożenia kary w wysokości 2000 zł i umorzenie postępowania pierwszej instancji w części. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania, uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie naruszył przepisy art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zarówno kontrolujący, jak i organ pierwszej instancji nie przeprowadzili dowodów na okoliczność popełnienia przez stronę naruszenia z lp. 2.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Organ odwoławczy podkreślił, że bezspornym obowiązkiem przewoźnika wykonującego przewóz drogowy osób jest przekazanie pasażerowi potwierdzenia uiszczenia przez niego opłaty za przejazd (biletu), który stanowi dowód zawarcia umowy przewozu. Aby móc przekazać pasażerowi potwierdzenie uiszczenia opłaty, kierujący pojazdem musi zarejestrować transakcję za pomocą kasy fiskalnej, która następnie drukuje paragon fiskalny (bilet). Organ odwoławczy podzielił podniesiony w odwołaniu argument, że kierowcy nie można przypisywać obowiązku zapewnienia odebrania przez pasażera biletu. Kierowca powinien umożliwić pasażerowi odebranie biletu rejestrując transakcję, drukując bilet i wręczając go pasażerowi, natomiast nie odpowiada za to, czy pasażer bilet rzeczywiście odbierze. W omawianym przypadku nie przeprowadzono dowodu chociażby z przesłuchania pasażera/pasażerów na okoliczność wywiązania się przez kierowcę z wyżej wymienionych obowiązków i przyczyn, dla których pasażerowie biletów nie odebrali. W związku z tym nałożenie na stronę kary z lp. 2.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym jest co najmniej przedwczesne. Organ odwoławczy podniósł również, że organ pierwszej instancji nie dopełnił obowiązku zgromadzenia pełnego, wyczerpującego materiału dowodowego na okoliczność popełnienia przez stronę naruszenia z lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Strona w chwili zatrzymania do kontroli wykonywała przewóz regularny osób. Bezspornym jest, że trasa przejazdu oraz godziny przejazdu nie były zgodne z okazanym do kontroli rozkładem jazdy do zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...] - [...]. Jednak rozważyć należy dwie okoliczności: po pierwsze - czy w omawianym przypadku nie doszło do popełnienia naruszeń z lp. 2.2.2 i 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, jako że strona wykonywała przewóz niezgodnie z warunkami zezwolenia nr [...]; po drugie - materiał dowodowy wymaga uzupełnienia w zakresie uprawnień do wykonywania przewozów regularnych, jakimi strona dysponowała na dzień kontroli. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji zwrócił się wyłącznie do Marszałka Województwa [...] o udzielenie informacji na temat posiadanych przez stronę zezwoleń, nie zwrócił się natomiast z tym samym pytaniem do innych organów (np. Wójta Gminy [...], który udzielił stronie zezwolenia nr [...]) właściwych do wydania stronie zezwoleń na przewozy regularne osób. Tymczasem z odwołania od decyzji wynika, że strona w dniu kontroli dysponowała jeszcze jednym zezwoleniem, to jest zezwoleniem nr [...] na przewozy regularne osób na linii regularnej [...] - [...], które miało zostać udzielone stronie przez Wójta Gminy [...]. Zatem materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu w pierwszej instancji dotyczący popełnienia przez stronę naruszenia z lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wymaga ponownej analizy i uzupełnienia w znacznej części. Rozstrzygnięcie wymaga od organu wszechstronnego i popartego dowodami materiału potwierdzającego tezę o naruszeniu prawa przez stronę postępowania. W tym celu organ pierwszej instancji winien przeprowadzić postępowanie z poszanowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, działać na podstawie przepisów prawa, podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także czyniąc zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Nadto organ pierwszej instancji winien także przeanalizować stan faktyczny pod kątem ewentualnego zaistnienia przesłanek z art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie D. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego i decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: - naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnej analizy stanu faktycznego i zgromadzonych dowodów w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego powodującego, że organ drugiej instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, a następnie nie umorzył postępowania; - naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 104 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która nie zawiera wszystkich koniecznych jej elementów, w szczególności nie wskazuje, dlaczego postępowanie administracyjne nie zostało umorzone w całości; - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92 c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym poprzez brak jego zastosowania polegający na umorzeniu wszczętego postępowania, ze względu na to, że z okoliczności sprawy i dowodów wynika, że kierowca przekazał pasażerom potwierdzenie wniesienia opłaty za przejazd, a oni nie odebrali go, na co przedsiębiorca nie miał wpływu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) oraz stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, w myśl art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy. Kontroli sądu administracyjnego podlegała decyzja z dnia [...] grudnia 2016 r., którą Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2016 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10000 zł i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podstawę prawną decyzji kasacyjnej stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślenia wymaga, że wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Decyzja ta jest wydawana, gdy orzekający organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania związane z obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia sprawy. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. dopuszcza wydanie decyzji kasacyjnej jedynie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ustawodawca wyraźnie wyodrębnił dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po pierwsze, stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym, co należy podkreślić, użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Po drugie, niezbędne jest dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego., SIP LEX, art. 138 § 2). Treść przepisu art. 138 § 2 k.p.a. nie może być interpretowana w oderwaniu od art. 136 k.p.a. oraz wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. Przepis art. 136 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przewidywał, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Powyższe oznacza, że w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., gdyż zobowiązany jest podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uchylać się od tego obowiązku, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Inaczej mówiąc, wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe jedynie, jeżeli merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy nie jest możliwe bez uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych. Przy czym ocena, czy w danej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem dowodowym w zakresie uzupełniającym, czy też wykraczającym poza uzupełnienie, wymaga odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy, porównania i oceny dotychczas zebranego materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że uprawnienie do skorzystania z art. 138 § 2 k.p.a. przysługuje organowi odwoławczemu w sytuacji, w której organ pierwszej instancji nie wyjaśnił całości sprawy lub jej istotnych okoliczności, a w następstwie koniecznym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wpływającym w istotny sposób na rozstrzygnięcie sprawy. W przeciwnym bowiem wypadku to w istocie organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Niezastosowanie przez organ odwoławczy wskazanego przepisu w opisanej sytuacji oznaczałoby więc de facto rozpatrzenie merytoryczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż sprawa zostałaby rozpatrzona tylko w jednej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II GSK 3215/16). Z brzemienia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że uchylenie przez organ odwoławczy decyzji z tego powodu przewidziane jest w m.in. w sytuacji, gdy organ niższej instancji nie wyjaśnił poprawnie stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1952/12). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że rozstrzygając w sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego zasadnie uznał, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania normy prawnej z art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie mógł on zostać uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przepis ten konstytuuje zasadę prawdy obiektywnej, której istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania stanu faktycznego sprawy. Konkretyzację powyższej zasady stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tylko postępowanie administracyjne przeprowadzone w taki sposób, zgodne z zasadą prawdy obiektywnej, może być podstawą do wydania decyzji administracyjnej, którą strona zostaje zobowiązana do określonego działania, w niniejszej sprawie - do uiszczenia nałożonej na nią kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Ustalenie popełnienia naruszenia musi być zatem poparte dowodami, które jednoznacznie świadczyć będą o tym, że strona swoim zachowaniem wypełniła znamiona naruszenia stwierdzonego w postępowaniu administracyjnym. Z kolei w przepisie art. 80 k.p.a. zawarta została zasada swobodnej oceny dowodów, która nakłada na organy orzekające obowiązek poddania ocenie wszystkich dowodów w sprawie - we wzajemnej łączności. W związku z tym organ administracji publicznej rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć twierdzeń strony. Może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest swoja ocenę uzasadnić. W świetle powyższych przepisów postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracji jest obowiązany z urzędu i w sposób wyczerpujący przeprowadzić, a następnie ocenić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Z akt sprawy wynika, że w dniu 8 kwietnia 2016 r. w miejscowości [...] miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki [...] o nr rej. [...] przeprowadzona przez funkcjonariuszy policji. Kontrolowanym pojazdem kierował T.. Pojazdem wykonywano przewóz osób. Kierujący okazał do kontroli m.in. wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób i wypis z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...] - [...]. Podczas kontroli przesłuchano w charakterze świadka kierowcę T.. Kierowca zeznał, że przewóz drogowy w dniu kontroli rozpoczął w miejscowości [...] o godz. 6:35 i udał się na pierwszy przystanek [...] według rozkładu jazdy. Świadek zeznał, że wykonywał regularny przewóz osób na trasie [...] - [...]. Z zeznań świadka wynika, że wykonywał przejazd przez powiat [...] przez miejscowości [...],[...] i [...], ponieważ było mu tą drogą łatwiej dojechać do miejscowości [...] i droga ta jest bezpieczniejsza. Świadek zeznał, że nie zabrał pasażerów z terenu powiatu [...]. Z zeznań kierowcy wynikało także, że o godz. 7:05 znajdował się w miejscowości [...], a nie w miejscowości [...] zgodnie z rozkładem jazdy, ponieważ nawierzchnia drogi jest słaba i kierowca starał się dowieźć dzieci bezpiecznie do szkoły nie zwracając uwagi na opóźnienie. Kierowca zeznał, że do chwili zatrzymania do kontroli sprzedał trzy bilety, jednak ich nie wydał pasażerom, gdyż ci przeszli na tył autobusu. Po pobraniu opłaty kierowca bilety wydrukował i zostawił przy kasie fiskalnej. Jednocześnie w toku kontroli zatrzymano w celach dowodowych wydruki biletów. Zdaniem Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie naruszył przepisy art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego trafnie stwierdził, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził dowodów na okoliczność popełnienia przez stronę naruszenia z lp. 2.7 załącznika nr 3 do ustawy o ruchu drogowym, to jest naruszenia polegającego na niewydaniu pasażerowi wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem kursu z wyłączeniem taksówki. Organ odwoławczy słusznie zauważył, że nie przeprowadzono dowodu chociażby z przesłuchania pasażerów na okoliczność wywiązania się przez kierowcę z obowiązków w zakresie umożliwienia pasażerom odebrania biletów i okoliczności, dla których bilety faktycznie nie zostały odebrane. Mając na względzie wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej oraz spoczywający na organie na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w sposób przewidziany w art. 80 k.p.a., nie można uznać za zasadne wydania rozstrzygnięcia bez podjęcia czynności w celu zgromadzenia całości materiału dowodowego i poprzestania na dowodach już w sprawie przeprowadzonych, obejmujących między innymi zeznania kierowcy. Jednocześnie konieczny do wyjaśnienia w omawianej kwestii zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi bowiem o dokonanie pełnych ustaleń w zakresie decydującej w sprawie popełnienia naruszenia okoliczności czy kierowca dopełnił wskazanych wcześniej obowiązków czy też ich zaniechał, a także jakie ewentualnie były przyczyny nieodebrania biletów przez pasażerów. Zasadna jest również ocena organu odwoławczego co do niedopełnienia przez organ pierwszej instancji obowiązku zgromadzenia pełnego, wyczerpującego materiału dowodowego na okoliczność popełnienia przez stronę naruszenia z lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, polegającego na wykonywaniu przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym. Nie budzi wątpliwości, że w chwili zatrzymania kontrolowanym pojazdem wykonywany był przewóz regularny osób, a trasa oraz godziny przejazdu nie były zgodne z okazanym do kontroli rozkładem jazdy do zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...] - [...]. Organ pierwszej instancji nie podjął jednak wszystkich czynności w celu wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego sprawy, a mianowicie zakresu uprawnień skarżącego do wykonywania przewozów regularnych, jakimi dysponował on w dniu kontroli. Organ pierwszej instancji poprzestał w tym zakresie na zwróceniu się o udzielenie stosownych informacji do Marszałka Województwa [...], pomijając inne organy, podczas gdy w odwołaniu podniesiono, iż w dniu kontroli strona dysponowała także wydanym przez Wójta Gminy [...] zezwoleniem nr [...] na przewozy regularne osób na linii regularnej [...] - [...]. Dopiero zaś pełne ustalenie zakresu uprawnień skarżącego do wykonywania przewozów regularnych na liniach obejmujących faktyczną trasę przejazdu w dniu 8 kwietnia 2016 r. pozwoli na ocenę czy i jakiego naruszenia skarżący się dopuścił. Także więc w omawianym przypadku konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co przemawia za trafnością zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i brakiem podstaw do wydania na tym etapie innego rozstrzygnięcia, w szczególności przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Podniesiony w skardze zarzut błędnego zdaniem skarżącego zaniechania przez organ odwoławczy uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania należy uznać za niezasadny. Należy także zwrócić uwagę, że w myśl art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. W świetle treści powołanego przepisu jego zastosowanie uzależnione jest w pierwszym rzędzie od ustalenia powstania naruszenia a nadto wystąpienia dodatkowych okoliczności przewidzianych w poszczególnych punktach ustępu 1 art. 92c ustawy o transporcie drogowym. W przypadku określonym w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy niezbędne jest stwierdzenie, iż okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Zatem fakt popełnienia naruszenia oraz okoliczności, w jakich doszło do jego popełnienia muszą zostać wyczerpująco ustalone i mają podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tylko wtedy bowiem istnieje możliwość oceny czy wystąpiła przewidziana w wymienionym przepisie przesłanka umorzenia postępowania. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zatem z art. 15 k.p.a. wynika, iż co do zasady każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Zasadą jest, że orzeczenie organu odwoławczego, jeżeli nie utrzymuje w mocy zaskarżonej decyzji, powinno mieć charakter reformatoryjny (art. 138 § 1 k.p.a.). Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy orzeczenia kasacyjnego stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i jest ograniczona wymogiem spełnienia przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Takie przesłanki w niniejszej sprawie wystąpiły. Organ odwoławczy trafnie stwierdził, że postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.). Wobec nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego nie można było przyjąć, że zostały wyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności. Jednocześnie pozostający do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w związku z czym organ drugiej instancji nie mógł skorzystać z uzupełnienia materiału dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. Z omówionych przyczyn, w ocenie Sądu Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylając decyzję organu pierwszej instancji oraz przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie zasługuje ponadto na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia zaskarżoną decyzją organu odwoławczego przepisu art. 107 § 3 k.p.a., bowiem wbrew twierdzeniom skarżącego organ w sposób wyczerpujący przedstawił argumentację przemawiającą za zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niezasadna. W konsekwencji i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.