II GSK 3215/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1053/15 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1053/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa), wskazał, że skarga okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługiwały na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie była decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] września 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...] lipca 2015 r., którą nałożono na J. K. [...] karę pieniężną w wysokości 8.900 zł, za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym dotyczące przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenie czasu odpoczynku dziennego, przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu oraz skrócenie czasu tygodniowego odpoczynku. Matrerialnoprawną podstawę ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.; dalej także: utd), oraz zał. do tej ustawy nr 3 poz.: 5.1.1., 5.2.1.,5.2.2., 5.3.1., 5.3.2., 5.4.1., 5.4.2. Z akt sprawy WSA wywiódł, że nałożenie kary pieniężnej było następstwem kontroli przeprowadzonej w firmie skarżącego w dniach: 17, 23, 24, 25, 26 czerwca 2015 r. oraz dnia 2 lipca 2015 r., w toku której ujawniono opisane w protokole naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Sąd I instancji stwierdził, że o ile stwierdzone naruszenia nie są sporne i nie budzą wątpliwości, to wątpliwości te może budzić sposób ustalenia wysokości wymierzonej kary i uzasadnienie decyzji organów obu instancji w tym zakresie, co z kolei czyni niemożliwym dokonanie merytorycznej kontroli tych decyzji przez Sąd. W ocenie Sądu I instancji, postępowanie wyjaśniające w zakresie podstaw egzoneracyjnych określonych w art. 92b i art. 92c utd nie zostało przeprowadzone w sposób należyty, tj. w sposób prowadzący do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz jego pełnego i wszechstronnego rozpatrzenia. WSA wskazał, że w aktach sprawy poza protokołem kontroli, wykazem kierowców, kopii umowy o zarządzanie przedsiębiorstwem oraz kopii certyfikatu kompetencji zawodowych i licencji na przewóz międzynarodowy, brak jest dokumentów na podstawie których ujawniono stwierdzone naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Jednocześnie organy nie przeprowadziły analizy przedłożonych w toku kontroli dokumentów, w tym umów o pracę, regulaminu pracy czy certyfikatu kompetencji, na co wskazuje treść uzasadnienia decyzji. Ocena tych dokumentów winna zatem polegać na odniesieniu się i rozważeniu wagi dowodowej każdego z nich, co z kolei powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji odnosząc się dalej do spełnienia w sprawie wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji określonych w art. 107 § 3 kpa stwierdził, że organy ograniczyły się jedynie do powtórzenia ustaleń dokonanych w toku kontroli bez przeprowadzenia ich oceny i wskazania dlaczego przyjęły te ustalania za wystarczające i niewymagające uzupełnienia. Nadto uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów ustawowych. Wprawdzie organ wskazał przepisy ustawy o transporcie drogowym będące podstawą wydanej decyzji i powołał nawet ich treść, to jednak nie wskazał prawidłowo pozycji z załącznika nr 3 do ustawy, w oparciu o które ustalił wymiar kary pieniężnej. W niniejszej sprawie organy zaniechały również wyjaśnienia dokonanych wyliczeń kary, ograniczając się do wskazania kwoty wymierzonej kary za poszczególne naruszenia. Ponadto nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja nie zawiera takich rozważań ograniczając się do stwierdzenia, że ocena organu odwoławczego jest co do istoty taka sama jak rozstrzygnięcie, które podjął inspektor pracy. Sąd zauważył też, że organ I instancji wprawdzie zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania, jednakże nie pouczył go, że strona może brać czynny udział w postępowaniu, między innymi poprzez zapoznanie się z aktami postępowania, nie wskazując jednocześnie skarżącemu na możliwość wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów dowodowych. Natomiast organ odwoławczy całkowicie zaniechał pouczenia skarżącego o przysługujących mu uprawnieniach. W tej sytuacji brak takiego pouczenia, również na etapie postępowania przed organem odwoławczym, mógł pozbawić stronę możliwości zajęcia stanowiska co do dowodów zebranych w toku postępowania, tym bardziej, że jak wskazano wyżej również uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniały ustawowych wymagań, co w sposób oczywisty uniemożliwiało stronie odniesienie się do zajętego w nich stanowiska. Skarżący zarówno w odwołaniu jak i skardze podnosił też, że treść uzasadnień wydanych w sprawie decyzji jest dla niego niezrozumiała. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, tj.: art. 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 utd. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy WSA nakazał Okręgowemu Inspektorowi Pracy przeprowadzenie postępowania w wyżej wskazanym zakresie oraz dokonanie pełnej i wszechstronnej oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego, w tym również pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 92b i art. 92c utd, a następnie przedstawienie wyników tej oceny w uzasadnieniu wydanej decyzji, prawidłowo wskazując podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz sposób wyliczenia wymierzonych kar pieniężnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji naruszenia przez organy obydwu instancji art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, polegającego na wydaniu decyzji bez uwzględnienia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego oraz niewskazania przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonych decyzji, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji naruszenia przez organy obydwu instancji art. 92b oraz art. 92c utd polegającego na niezbadaniu dostatecznie przesłanek egzoneracyjnych określonych w tych przepisach, c) art. 134 oraz art. 135 ppsa poprzez ich niezastosowanie w sprawie, w sytuacji istnienia nałożonego przez ustawodawcę obowiązku zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia prawa we wszystkich wydanych na gruncie niniejszej sprawy aktach administracyjnych, podczas gdy z obrotu prawnego wyeliminowano jedynie rozstrzygnięcie organu odwoławczego, pomimo wskazanych wprost wad decyzji organu I instancji. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie, skarżący - stosownie do treści art. 182 § 2 ppsa, zrzekł się rozprawy i wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśniono, dlaczego Sąd I instancji uchylił decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. i równocześnie pozostawił w obrocie prawnym decyzję pierwszoinstancyjną. Stan ten w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną narusza art. 134 § 1 ppsa. Naruszenie to jest zaś istotne z uwagi na fragment uzasadnienia, z którego należy wywodzić, iż decyzja organu I instancji wydana została również z naruszeniem prawa powodującym konieczność jej uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał bowiem, że organy obydwóch instancji nie zbadały dostatecznie przesłanek egzoneracyjnych określonych w art. 92b oraz art. 92c utd, a także ograniczyły się jedynie do powtórzenia ustaleń dokonanych w toku kontroli bez przeprowadzania ich oceny i wskazania dlaczego przyjęły te ustalenia za wystarczające. W ocenie autora skargi kasacyjnej, stan ten jawi się również jako naruszenie art. 135 ppsa, który nie znalazł zastosowania w sprawie. Utrzymując w obrocie prawnym decyzję organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podjął bowiem przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa we wszystkich wydanych na gruncie niniejszej sprawy aktach administracyjnych - a dokładnie w celu wyeliminowania naruszeń prawa zaistniałych w decyzji pierwszoinstancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu z przyczyn niżej podanych. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. W ocenie Naczelnego sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 135 ppsa poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu I instancji a poprzestanie na uchyleniu jedynie decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w K., podczas gdy wady postępowania administracyjnego dostrzeżone przez Sąd I instancji wskazane jako motywy uchylenia decyzji organu odwoławczego, w istocie dotyczyły postępowania przeprowadzonego tak przez organ odwoławczy jak i organ I instancji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organy obu instancji nie zbadały dostatecznie przesłanek egzoneracyjnych określonych w art. 92b oraz art. 92c utd, a także ograniczyły się jedynie do powtórzenia ustaleń dokonanych w toku kontroli bez przeprowadzania ich oceny i wskazania dlaczego przyjęły te ustalenia za wystarczające. Tak sformułowany zarzut – obejmujący naruszenie art. 135 ppsa - nie może zostać uwzględniony. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przepis ten stanowi zatem o uprawnieniu adresowanym przez ustawodawcę do sądu administracyjnego, nie zaś do wnoszącego skargę na określony akt lub czynność organu administracji publicznej (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 559). Stanowisko to jest też ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (patrz m. in. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II OSK 572/16). Przepis art. 135 ppsa nie reguluje więc generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, a kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1044/10, Lex nr 1151516). Istotą konstrukcji ukształtowanej omawianym przepisem jest bowiem powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja ostateczna wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie taki przypadek nie zachodzi. Uchylenie bowiem przez Sąd I instancji tylko decyzji II instancji powoduje, że sprawa wraca do rozpoznania przez Okręgowego Inspektora Pracy w K. Po rozpoznaniu odwołania organ II instancji, stosując się do oceny prawnej zawartej w orzeczeniu sądowym, może w zależności od stanu sprawy oraz własnej oceny wyeliminować z obrotu prawnego rozstrzygnięcie organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 kpa. Organ odwoławczy jest co do zasady instancją merytoryczną a nie kontrolną. Zgodnie z art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, uchylić ją w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części lub umorzyć postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może także uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 kpa). Organ odwoławczy uprawniony jest do skorzystania z regulacji art. 138 § 2 kpa wtedy, kiedy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Natomiast, jeżeli organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, lecz nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego to wydaje decyzję reformatoryjną w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zarzut naruszenia art. 135 ppsa został powiązany przez autora skargi kasacyjnej z naruszeniem art. 134 § 1 tej ustawy. Co prawda w treści zarzutu środka odwoławczego nie wskazano jednostki redakcyjnej ostatnio przywołanego przepisu, jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprecyzowano, że chodzi o art. 134 § 1 ppsa właśnie. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżący dostrzega naruszenie omawianego przepisu w nierozpoznaniu sprawy w jej granicach poprzez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Wobec tego, należy wyjaśnić, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (tak też NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II GSK 250/14). W rozpoznawanej sprawie brak jednak podstaw aby uznać, że sąd uczynił przedmiotem rozpoznania inną sprawę administracyjną niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczny zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa przez nierozstrzygnięcie w granicach sprawy - wymaga tymczasem wykazania, że sąd rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy. Zarzutem naruszenia tego przepisu nie można natomiast skutecznie podważać prawidłowości rozstrzygnięcia, w tym kwestii uchylenia jedynie decyzji odwoławczej. W treści skargi kasacyjnej podniesiono, że mimo wskazania przez Sąd I instancji, uchybień postępowania administracyjnego – przede wszystkim w zakresie postępowania dowodowego, gromadzenia i oceny dowodów – uzasadniających uchylenie również rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił jedynie decyzję organu odwoławczego. Podkreślana w rozpoznawanym środku odwoławczym rzekoma dysharmonia pomiędzy rozstrzygnięciem Sądu I instancji, a uzasadnieniem jego wyroku mogłaby ewentualnie zostać podniesiona w ramach zarzutu naruszenia normy art. 141 § 4 ppsa, którego jednak w skardze kasacyjnej nie podniesiono. Postawienie skutecznie tego zarzutu wiązałoby się jednak również z koniecznością wykazania wpływu uchybienia uzasadnienia wyroku na wynik sprawy. Niezrozumiały jest zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt a) petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji naruszenia przez organy obydwu instancji art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, gdyż wskazując na te właśnie przepisy Sąd I instancji uwzględnił skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisy te zatem zastosował. Nieskuteczny jest też zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji naruszenia przez organy obydwu instancji art. 92b oraz art. 92c utd. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uchybić wskazanemu przepisowi ppsa w sytuacji, gdy uznał wadliwość postępowania administracyjnego, tj. naruszenie przez organ art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem wskazując na uchybienia przepisom postępowania administracyjnego stosowane przy gromadzeniu materiału dowodowego oraz jego ocenie. Dopiero ustalony w wyniku powyższego procesu stan faktyczny sprawy podlega subsumcji, czyli "podciągnięciu" pod normę prawa materialnego. Uchylając decyzję ze wskazanych wyżej względów Sąd I instancji nie dokonywał subsumcji, gdyż nie dysponował zaakceptowanymi ustaleniami faktycznymi w sprawie – także tymi dotyczącymi przesłanek egzoneracyjnych wynikających z treści art. 92b oraz art. 92c utd. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł naruszyć przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez jego niezastosowanie, gdyż rozważanie naruszenia prawa materialnego w sytuacji braku zaakceptowania ustaleń faktycznych w sprawie, byłoby przedwczesne. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji.