III SA/Lu 71/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. P. na uchwałę Rady Inne z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 9 stycznia 2018 r., które wpłynęło do Urzędu Gminy w B. w dniu 12 stycznia 2018 r., P. P., działając między innymi na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), wniósł skargę na uchwałę Rady Inne z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Inne. P. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi P. podniósł, że zaskarżoną uchwałą wprowadzono opłatę za przyłączenie nieruchomości do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych w kwocie [...]zł. Obowiązek poniesienia opłat nałożono na właścicieli nieruchomości ubiegających się o podłączenie do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej stanowiącej urządzenie użyteczności publicznej. Natomiast brak upoważnienia ustawowego do nałożenia przez radę gminy takiej opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, jako wniesiona po terminie. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] maja 2017 r., Nr [...], Rada Inne – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328 z późn. zm.) – zatwierdziła taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz za zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Inne (§ 1 i § 2 uchwały) oraz ustaliła na [...] zł brutto wysokość opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu Inne, wynikającej z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, wybudowanego przez odbiorcę usługi (§ 3 uchwały). Uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia (§ 7 uchwały). W pierwszym rzędzie stwierdzić należy, że wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie "prawa miejscowego", należy przez to rozumieć prawo stanowione przez terenowe organy samorządu terytorialnego obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Aby podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, winna spełniać określone warunki, a mianowicie musi być wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP) oraz musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny. Abstrakcyjność aktu oznacza, że ma on zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania, co oznacza, iż przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega zaś na tym, że wskazuje adresata nie przez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz przez wymienienie cech rodzajowych (poprzez zastosowanie formuły: "każdy, kto") (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 1149/16). Przepis art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w dacie podjęcia zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały przewidywał, że: 1. taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług; 2. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie; 3. do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan; 4. wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia; 5. rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami; 5a. w razie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o zatwierdzeniu taryf albo niestwierdzenia nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, czas obowiązywania dotychczasowych taryf przedłuża się o 90 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio; 5b. w razie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego; 6. rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu; 7. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ogłasza zatwierdzone taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie do 7 dni od dnia podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 1; 8. jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf; 9. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ogłasza w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty taryfy, o których mowa w ust. 5b lub 8, w terminie co najmniej 7 dni przed dniem wejścia ich w życie; 9a. na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego rada gminy, w drodze uchwały, przedłuża czas obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej niż o 1 rok; 9b. w uzasadnieniu wniosku, o którym mowa w ust. 9a, zamieszcza się w szczególności informacje dotyczące zakresu świadczonych usług oraz warunków ekonomicznych uzasadniających przedłużenie obowiązywania dotychczasowych taryf; 9c. do wniosku, o którym mowa w ust. 9a, nie dołącza się szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat oraz planu; 10. taryfy obowiązują przez 1 rok, z zastrzeżeniem ust. 5a, 5b i 9a; 11. w przypadku zmiany stawki podatku od towarów i usług stosowanej dla usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, ceny i stawki opłat wskazane w taryfach mogą ulec zmianie w zakresie wynikającym ze zmiany stawki podatku; 12. w sytuacji zmiany taryf, o której mowa w ust. 11, taryfy te wchodzą w życie z dniem, w którym uległa zmianie stawka podatku od towarów i usług stosowana dla usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków; 13. do zmienionych taryf ust. 9 stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w, wyrokach z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 256/07 oraz sygn. akt II OSK 255/07, postanowieniu z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 1150/16 oraz przywołanym wyżej postanowieniu z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 1149/16 wyrażono stanowisko, że podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie spełnia warunków uznania jej za akt prawa miejscowego. Pogląd ten Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Wymaga zwrócenia uwagi, że uchwała taka nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem rada gminy nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących, czy zezwalających. Taryfa – stosownie do art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania – nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 cytowanej ustawy (art. 20 ust. 1 ustawy). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 ustawy uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Organ gminy działa wyłącznie na wniosek przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego o zatwierdzenie taryf, który to wniosek przedsiębiorstwo składa w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie (art. 24 ust. 2 ustawy). Propozycje cenowe taryf przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo (art. 20 ust. 1 ustawy), kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą. Jak bowiem stanowi art. 20 ust. 2 ustawy, przedsiębiorstwo określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy taryfowe odbiorców usług, a przychody te uwzględniają w szczególności m.in. koszty związane ze świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo czy koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4 ustawy). Dodatkowo, właściwemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu nie podlega uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy, bowiem określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy i obciąża wyłącznie przedsiębiorstwo na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy. Co więcej, nie można przypisać charakteru aktu prawa miejscowego uchwale o zatwierdzeniu taryfy, jeśli jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania jej przez radę gminy, bowiem organ ten może, również na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy, odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie przewidzianym wskazanym przepisem. W pierwszym przypadku, zweryfikowana przez wójta taryfa wchodzi w życie po upływie 14 dni od doręczenia przedsiębiorstwu orzeczenia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy (art. 24 ust. 5b ustawy), w drugim zaś taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. W przywołanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono również, że uchwały takie dotyczą wyłącznie stosunków między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a właściwym organem gminy, co powoduje, że nie można uznać ich za akt o charakterze generalnym. Dokonywane przez rady gmin (miast), w drodze uchwały zatwierdzenie taryf dotyczących opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków nie jest bowiem kierowane do mieszkańców gmin i nie rozstrzyga bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach. Stosunki odbiorców usług komunalnych z tego rodzaju przedsiębiorstwami z uwagi na umowne ich uregulowanie mają zaś charakter cywilnoprawny. Charakter zaskarżonej uchwały Rady Inne z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, jako nie stanowiącej aktu prawa miejscowego, ma istotne znaczenie z punktu widzenia terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. W tym zakresie w pierwszym rzędzie wymaga podkreślenia, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935) dokonana została zmiana między innymi przepisu art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, normującego termin wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w tym termin do wniesienia skargi przez prokuratora (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Zmiana weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy zmieniającej). Jednakże na mocy art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw przepis art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. W niniejszej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowi uchwała Rady Inne z dnia [...] maja 2017 r., która weszła w życie z dniem podjęcia. Zatem kwestię zachowania terminu do wniesienia skargi na tę uchwałę należy oceniać na podstawie przepisu art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Przepis art. 53 § 3 p.p.s.a. przed dniem 1 czerwca 2017 r. przewidywał, że prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zatem P. zobowiązany był przy wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dochować określonego art. 53 § 3 p.p.s.a. terminu sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżanej uchwały Rady Gminy w B. o zatwierdzeniu taryfy, gdyż uchwała nie stanowiła aktu prawa miejscowego. Skoro uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia, to jest [...] maja 2017 r., termin sześciu miesięcy na wniesienie skargi upłynął z dniem [...] listopada 2017 r. Termin ten nie został zachowany, ponieważ P. wniósł skargę pismem z dnia 9 stycznia 2018 r., które wpłynęło do Urzędu Inne w dniu 12 stycznia 2018 r. W konsekwencji skarga jest spóźniona i jako złożona po terminie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w postanowieniu.