III SA/Lu 718/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. B. 500 (pięćset) zł z tytułu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta T. L., z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] w sprawie odmowy cofnięcia zezwolenia nr [...] z dnia [...] lutego 2011r. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, udzielonego A. B. w Restauracji "R." w T. L., przy ul. [...]. oraz orzekło o cofnięciu powyższego zezwolenia. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Burmistrz Miasta T. L. odmówił cofnięcia zezwolenia nr [...], wydanego A. B. na sprzedaż napojów alkoholowych w Restauracji "R." w T. L. przy ul. [...]. Nie zgadzając się z powyższą decyzją A. i S. K., mieszkańcy budynku przy ul. [...] w T. L., wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. podnosząc, iż organ nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania dowodowego. Skarżący do odwołania załączyli zebrane we własnym zakresie dowody w postaci wyroków Sądu Rejonowego w T. L., dokumentów potwierdzających ingerencje Policji w najbliższej okolicy lokalu, a także nagrania z kamer, które w ich ocenie potwierdzają fakt zakłócania przez A. B. i klientów lokalu "R." spoczynku nocnego i porządku publicznego, związanego ze sprzedażą i spożywaniem alkoholu w lokalu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i orzekło o cofnięciu wskazanych powyżej zezwoleń. Kolegium podniosło, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób należyty. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium przywołało treść art. 18 ust. 10 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356, z późn zm.), dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości i odwołując się do orzecznictwa podniosło, że przy ustalaniu związku przyczynowego między sprzedażą napojów alkoholowych przez daną placówkę, a zakłócaniem porządku publicznego należy rozważyć, czy doszłoby do takiego zakłócenia, gdyby nie rodzaj działalności lokalu. Z tych względów organ wziął pod uwagę wcześniejsze cofnięcie zezwolenia na sprzedaż alkoholu P. K., (które pierwotnie posiadała A. B.), w związku z wypełnieniem przesłanek wskazanych w art. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Kolegium wskazało, że skoro sytuacja nie uległa zmianie po otrzymaniu zezwolenia na sprzedaż alkoholu przez drugiego współwłaściciela, A. B., należało orzec o cofnięciu zezwolenia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób niedostateczny wskazało fakty, które uznano za nieudowodnione oraz przyczyny uznania za niewiarygodne wyjaśnień skarżącej, a także przyjęło zbyt szeroką interpretację art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Skarżąca podniosła również, że organ rozpoznając sprawę wziął pod uwagę cofnięcie zezwolenia na sprzedaż alkoholu poprzedniemu właścicielowi baru, zamiast oprzeć się wyłącznie na przypadku skarżącej, w oderwaniu od pozostałych osób posiadających zezwolenia w przeszłości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Ponadto, organ wskazał, że w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy należało wziąć również pod uwagę cofnięcie zezwolenia poprzedniemu współwłaścicielowi, bowiem na obecnym wnioskodawcy spoczywał dodatkowy obowiązek wykazania, że mimo poprzedniego cofnięcia zezwolenia obecna wnioskodawczyni, po otrzymaniu zezwolenia w tym samym miejscu, zachowa porządek publiczny i będzie przestrzegać przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Powyższa kontrola jest wyłącznie kontrolą legalności zaskarżonych do sądu czynności, co oznacza, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje wyłącznie oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, udzielonego A. B. w Restauracji "R." w T. L., przy ul. L[...]. Udzielanie i cofanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży reguluje ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356, z późn zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zgodnie natomiast z ust. 2 zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy. Przepis art. 18 ust. 7 określa warunki prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży, wymieniając m.in. takie warunki jak: posiadanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, wniesienie wymaganej opłaty, zaopatrywanie się w napoje alkoholowe u producentów i przedsiębiorców posiadających odpowiednie zezwolenie na sprzedaż hurtową napojów alkoholowych, posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży, wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie objętym zezwoleniem tylko przez przedsiębiorcę w nim oznaczonego i wyłącznie w miejscu wymienionym w zezwoleniu, zgłaszanie organowi zezwalającemu zmian stanu faktycznego i prawnego, w stosunku do danych zawartych w zezwoleniu w określonym terminie, przestrzeganie innych zasad i warunków określonych przepisami prawa. Cofnięcie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 uregulowane jest w art. 18 ust. 10. Zgodnie z tym przepisem organ zezwalający cofa zezwolenie w przypadku: 1) nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności: a) sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw; b) sprzedaży i podawania napojów alkoholowych z naruszeniem zakazów określonych w art. 14 ust. 3 i 4; 2) nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych; 3) powtarzającego się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, gdy prowadzący ten punkt nie powiadamia organów powołanych do ochrony porządku publicznego; 4) wprowadzenia do sprzedaży napojów alkoholowych pochodzących z nielegalnych źródeł; 5) przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 111 ust. 4; 6) popełnienia przestępstwa w celu osiągnięcia korzyści majątkowej przez osobę odpowiedzialną za działalność przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie; 7) orzeczenia, wobec przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną albo wobec osoby odpowiedzialnej za działalność przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie, zakazu prowadzenia działalności gospodarczej objętej zezwoleniem. Z przytoczonych przepisów wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że zarówno postępowanie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie sprzedaży alkoholu, jak i postępowanie o cofnięcie tego zezwolenia dotyczy interesu prawnego podmiotu, który o zezwolenie ubiega się lub któremu zezwolenie cofnięto. Powołane przepisy określają bowiem uprawnienia i obowiązki tego właśnie podmiotu. Nabywa on określone prawa z decyzji o udzieleniu zezwolenia i tylko podmiot wskazany w decyzji uprawnienia te może utracić w wyniku cofnięcia zezwolenia. Przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie określają kręgu stron postępowania o cofnięcie zezwolenia. Zastosowanie mieć będą zatem zasady ogólne, wynikające z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), dalej: k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści cytowanego przepisu wynika, iż interes prawny musi mieć swoje źródło w konkretnym przepisie prawa materialnego. Musi istnieć związek pomiędzy normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, przejawiający się w tym, że norma ta może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Jeśli dana norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę prawną danego podmiotu, to nie można mówić o tym, że ma ona interes prawny. Ustalenie kręgu stron postępowania należy do organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Jak wskazano wyżej istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną, przy czym może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa (nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź "żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 919/04, opubl. w OSP 2005, z. 11, poz. 128). Badanie przymiotu strony następuje na każdym etapie postępowania. Organ drugiej instancji nie jest zwolniony od zbadania przymiotu strony postępowania, w szczególności przymiotu strony podmiotu wnoszącego odwołanie. Należy podkreślić, rozpoznanie sprawy przez organ drugiej instancji następuje na skutek odwołania pochodzącego od strony. Organ ten nie może działać z urzędu. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem zbadanie, czy odwołanie pochodzi od strony postępowania. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy tego jednak nie uczynił. Organ odwoławczy rozpoznał odwołanie A. i S. K. od decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej cofnięcia A. B. zezwolenia na sprzedaż alkoholu, nie rozważając w ogóle, czy wnoszącym odwołanie przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Nie określił interesu prawnego lub obowiązku wnoszących odwołanie, którego dotyczyć miałoby postępowanie, nie wskazał też, jakiego rodzaju interes prawny lub obowiązek uzasadniałyby żądanie przez wnoszących odwołanie czynności organu administracji publicznej. Jak już o tym była mowa wyżej, nie ulega wątpliwości, że postępowanie o cofnięcie zezwolenia dotyczy interesu prawnego podmiotu, któremu zezwolenia udzielono i który prowadzi sprzedaż napojów alkoholowych. Osoba ta jest zatem stroną postępowania o cofnięcie zezwolenia i adresatem decyzji mającej na celu cofnięcie zezwolenia. Bezsporne jest, że małżonkowie A. i S. K., wnoszący odwołanie nie byli adresatami decyzji o udzieleniu zezwolenia. Organ odwoławczy nie dokonał jakichkolwiek ustaleń co do tego, jaka norma prawa uzasadnia ich interes prawny we wniesieniu odwołania. Z akt sprawy wynika, że A. i S. K. mieszkają w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której A. B. prowadzi swoją działalność. Lokal, w którym znajduje się bar "R." usytuowany jest w budynku przy ul. [...]. Mieszkanie A. i S. K. znajduje się natomiast w budynku przy ul. [...]. Organ odwoławczy nie poczynił jednak jakichkolwiek ustaleń, czy jest to jeden budynek stojący na wspólnej nieruchomości czy dwa odrębne budynki. Nie ustalił też, czy małżonkowie K. mają jakikolwiek tytuł prawny do lokalu, w którym prowadzona jest sprzedaż napojów alkoholowych i nie wskazał, jaka norma prawna uzasadnia ich interes prawny w sprawie niniejszej. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych oraz cofnięcie takiego zezwolenia są rozstrzygnięciami dotyczącymi praw podmiotowych osoby ubiegającej się o wydanie zezwolenia lub prowadzącej sprzedaż napojów alkoholowych. Decyzje takie nie orzekają natomiast o prawach lub obowiązkach właścicieli nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości, na której jest lub ma być prowadzona działalność, o jakiej mowa wyżej. Ewentualne naruszanie porządku publicznego i ciszy nocnej, będące skutkiem prowadzonej działalności gospodarczej, wkracza w sferę praw osobistych sąsiadów, a nie uprawnień wynikających z własności. Naruszony zostaje więc interes faktyczny, a nie prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a. (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2001 r., II SA/Ka 564/99, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 15 grudnia 2005 r., II SA/Ke 138/05, wyrok WSA w Opolu z 17 kwietnia 2012 r., II SA/Op 32/12, wyrok WSA w Białymstoku z 4 kwietnia 2013 r., II SA/Bk 895/12 – niepubl., dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Okoliczności tych nie miał na uwadze organ drugiej instancji. Zaskarżona decyzja wydana została zatem z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to uchylenie decyzji organu drugiej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), w skrócie: p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ drugiej instancji uwzględni powyższe uwagi i dokona ustaleń niezbędnych do oceny przymiotu strony wnoszących odwołanie. Organ będzie miał na uwadze, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Podkreślenia wymaga, że w przypadku gdy odwołanie nie pochodzi od strony, organ odwoławczy obowiązany jest umorzyć postępowanie odwoławcze. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.