III SA/Lu 721/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia SO (del.) Robert Hałabis, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], 2. zasądza na rzecz skarżącego H. D. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 22 grudnia 2012 r. H. D. wystąpił o "przedłużenie" zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy skrzyżowaniu ul. L. i L. w C. na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2012 r. Prośbę wnioskodawca umotywował faktem, że korzysta z dzierżawy tego pasa od lat (na potrzeby posadowionego tam kiosku handlowego) i chce korzystać w dalszym ciągu. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta C., Zarząd Dróg Miejskich w C. odmówił zgody na lokalizację tymczasowego obiektu budowlanego w postaci kiosku handlowego w pasie drogowym ulic L. i L. w C. oraz odmówił zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na posadowienie ww. obiektu. W uzasadnieniu organ powołał się na przepisy ustawy o drogach publicznych i stwierdził, że wynika z nich generalny zakaz posadowienia w pasie drogowym obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wyrażenie zgody w tym przedmiocie może nastąpić tylko w uzasadnionych przez wnioskodawcę przypadkach. Zdaniem organu wnioskodawca nie wykazał zaistnienia takich przesłanek, ponadto posadowienie obiektu w pasie drogowym stałoby w sprzeczności z wymaganiami ochrony zabytków i treścią planu miejscowego, o czym świadczą negatywne stanowiska zajęte w sprawie przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków i Wydział Gospodarki Przestrzennej, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta w C. Po rozpatrzeniu odwołania H. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzje w punkcie 1 i w tym zakresie umorzył postępowanie oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje w jej punkcie 2. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ związany jest granicami wniosku złożonego przez stronę. Pomimo niewłaściwego (nieprecyzyjnego) sformułowania wniosku, należy go traktować jako wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nie ma podstaw, by pismo strony traktować jednocześnie jako wniosek o wyrażenie zgody na lokalizację tymczasowego obiektu budowlanego, gdyż żądanie skarżącego nie dotyczyło tej kwestii. Z tego względu uchylono decyzję organu I instancji w punkcie 1 i umorzono postępowanie. W kwestii wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego organ odwoławczy wskazał, że zezwolenie w tym przedmiocie ma charakter czasowy, w związku z czym po jego wygaśnięciu konieczne jest uzyskanie kolejnej decyzji. Udzielenie zgody w tym przedmiocie wymaga ustalenia, czy zlokalizowany obiekt stanowi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający zlokalizowanie w pasie drogowym obiektu nie związanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Strona powinna w tym zakresie współdziałać z organem i przedstawić dowody na wystąpienie tej przesłanki. W ocenie organu wnioskodawca nie wykazał, że w jego sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Pod tym pojęciem należy rozumieć między innymi sytuacje, w których zlokalizowany obiekt nie będzie kolidował z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami np. z prawem miejscowym. Ocena powyższego musi odnosić się do aktualnego stanu faktycznego i prawnego, to jest na dzień rozstrzygania wniosku o zajęcie pasa drogowego. "Szczególnie uzasadniony przypadek" nie jest tożsamym pojęciem z "ważnym interesem", którym jest według wnioskodawcy jego handlowa działalność gospodarcza. Rozpatrując sprawę nie można pominąć faktu, że pas drogowy na którym miałby być posadowiony obiekt tymczasowy w postaci kiosku, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w C. Nr XXVII/466/01 z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta C., znajduje się w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej, w której obowiązuje bezwzględny priorytet wymagań konserwatorskich we wszystkich działaniach planistycznych, projektowych i realizacyjnych (§ 3 pkt 2 planu). W skardze do sądu administracyjnego na decyzję z [...] sierpnia 2012 r. H. D. podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie ustalenia prawdy obiektywnej, brak pouczenia i niezebranie wszystkich dowodów. Zarzucił również niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przed wydaniem decyzji uniemożliwiono stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Ponadto w toku postępowania nie ustalono prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Sporny kiosk stoi od ponad 30 lat w tym samym miejscu, jest w nim prowadzona drobna działalność handlowa. Do tej pory Zarząd Dróg Miejskich nie widział przeszkód w jego funkcjonowaniu. Kiosk stał się częścią istniejącego "od zawsze" krajobrazu miasta. Jego obecne położenie jest wynikiem porozumienia z miastem, skarżący zgodził się na jego przeniesienie z innego miejsca. Kiosk jest usytuowany w miejscu niezagrażającym i niewpływającym w żaden sposób na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Stoi na deptaku, a więc miejscu w zasadzie wyłączonym z ruchu pojazdów mechanicznych. Wydane w toku postępowania opinie, na które powołuje się organ, nie są ani wymagane przez przepisy, ani wiążące dla organu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest dotknięta uchybieniami, które nie pozwalają na jej utrzymanie w obrocie prawnym. Ponadto, ponieważ analogicznymi uchybieniami dotknięta jest również decyzja wydana w pierwszej instancji, tj. decyzja z dnia [...] lipca 2012 r. Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w C. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta C., należało uchylić również i to rozstrzygnięcie, w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zdaniem sądu w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia, iż wydając przedmiotowe decyzje organy obu instancji dopuściły się obrazy przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Naruszenie to polegało na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji braku wyraźnego wskazania w uzasadnieniu obu spornych decyzji przyczyn odmowy wydania skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, wynikających z przepisów ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., nr 19, poz.115 ze zm. - dalej jako u.d.p.). Tym samym organy administracji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady ochrony zaufania obywateli do władzy publicznej Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta C. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zabrania się m.in. lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jednakże ustawodawca, w drodze pewnego wyjątku, przewidział w art. 39 ust. 3 u.d.p., że w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym wspomnianych obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei, jak stanowi art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Według art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., zezwolenie takie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. W tym miejscu należy stwierdzić, iż Sąd podziela stanowisko doktryny i orzecznictwa, że decyzja administracyjna wydawana w trybie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. ma charakter uznaniowy. Wyraźnie należy jednak podkreślić, iż nie oznacza to, że decyzja taka może być dowolna. Sąd kontrolując decyzje uznaniowe bada przede wszystkim czy organ swoje rozstrzygniecie oparł na zindywidualizowanych przesłankach wynikających z przepisów prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie organ ustalenia stanu faktycznego ograniczył do wskazania, że kiosk handlowy skarżącego znajduje się w pasie drogowym ulicy L. i L. oraz że pas drogowy na którym miałby być posadowiony obiekt tymczasowy w postaci kiosku, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w C. Nr XXVII/466/01 z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta C. znajduje się w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej, w której obowiązuje bezwzględny priorytet wymagań konserwatorskich we wszystkich działaniach planistycznych, projektowych i realizacyjnych (§ 3 pkt 2 planu). Jak uzasadniał organ pierwszej instancji "przedmiotowy obiekt pod względem architektonicznym a także swoim wątpliwym wystrojem i wyglądem mało estetycznym z prowadzoną wokół niego działalnością wystawienniczą uwłacza całemu tzw. zespołowi urbanistycznemu miasta, nie harmonizuje w żaden sposób i pod względem architektonicznym z jego zabudową i otoczeniem". Następnie organ poczynił ogólne uwagi, że skarżący nie wykazał by w niniejszej sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający zlokalizowanie w pasie drogowym obiektu budowlanego nie związanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Wskazał także, że przedmiotowy kiosk ogranicza ruch pieszych i innych użytkowników dróg. Należy przypomnieć, że podstawowym obowiązkiem zarządcy drogi, którym w niniejszej sprawie jest Zarząd Dróg Miejskich w C. jest ochrona drogi. Zgodnie z art. 4 pkt 21 u.d.p. ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków ruchu. Zarządy dróg publicznych są odpowiedzialne za ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego i to one oceniają, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Ocena ta dokonywana winna być na bieżąco, gdyż zarządca drogi, realizując nałożony w art. 20 u.d.p. obowiązek ochrony dróg, winien monitorować drogi mu podległe. Oznacza to, że w sytuacji gdy organ stwierdzi, iż nastąpiło ograniczenie funkcji drogi, niewłaściwe jej zużytkowanie lub że bezpieczeństwo ruchu drogowego jest zagrożone, odmawia wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tak samo organ postępuje, gdy w okresie wcześniejszym wyrażał zgodę na zajęcie pasa drogowego w danej lokalizacji. W sytuacji gdy na drogach stan faktyczny uległ zmianie organ ma prawo dostosowywać swoje działania do aktualnie zastanego stanu. Strona wnioskująca musi mieć świadomość braku roszczenia o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres. Zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego w związku z lokalizacją danego obiektu musi być jednak realne, a nie być wynikiem subiektywnego przekonania organu o takim zagrożeniu. Tymczasem w sprawie niniejszej organy obu instancji przy ocenie konkretnej lokalizacji kiosku handlowego skupiły się głównie na ocenie jego walorów architektonicznych i estetycznych w kontekście ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003r.,nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz uchwały nr XXXVII/466/01 Rady Miejskiej w C. z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2002 r., nr 7, poz. 225) i większa część uzasadnień decyzji obu organów koncentruje się na tych kwestiach. Badanie tych okoliczności pozostaje poza zakresem obowiązków organu wynikających z treści przepisów art. 20 u.d.p. Pozostała część uzasadnienia decyzji zarówno Dyrektora Zarządu Dróg w C., jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawiera ogólnikowe odniesienie się do wniosku strony o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego oraz pism składanych w toku postępowania. Jak już Sad wskazywał powyżej, organy stwierdziły, że pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek" nie jest tożsamym pojęciem co "ważny interes", którym jest według strony handlowa działalność gospodarcza. Jednakże poza argumentem prowadzenia działalności gospodarczej wnioskodawca wskazywał, że w tym miejscu prowadzi ją od około 30 lat. W tej sytuacji – w ocenie Sądu organy obu instancji nie poddały analizie kwestii, że w poprzednich latach te same argumenty podnoszone przez stronę pozwalały zarządcy drogi na wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Zgodzić się należy z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że ten fakt nie przesądza o zezwoleniu na kolejne okresy. Jednak z zasady budowania zaufania obywateli do organów administracyjnych (art. 8 k.p.a.) wynika także obowiązek rozważenia, a następnie wyjaśnienia w treści kolejnej decyzji dotyczącej danego odcinka pasa drogowego, jakie przyczyny zadecydowały o zmianie poglądu organu w tym samym przedmiocie. Jeżeli są nimi utrudnienia w ruchu pieszych i innych użytkowników drogi, to wymaga analizy kwestia, w jaki sposób zmiana ta wpłynęła na zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Zdaniem Sądu stwierdzenie to nie zostało oparte o jakikolwiek materiał dowodowy, a nawet trzeba podnieść że w aktach administracyjnych nie zgromadzono żadnego materiału dowodowego istotnego dla przedmiotowej sprawy z którego wynikałoby zagrożenie przedmiotowym obiektem ruchu drogowego. Brakuje ustalenia jakie są wymiary tego kiosku handlowego ani jego usytuowania w pasie drogowym a także czy jego położenie np. w centralnym punkcie ulicy tamuje lub uniemożliwia przemieszczanie się zwiększonego, w stosunku do poprzednich lat ruchu pieszych bądź też zasłania widok przy przejściu dla pieszych co stwarza zagrożenie w ruchu drogowym. Wyjaśnienie tych kwestii, które dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wydaje się kluczowe, winno nastąpić nie tylko w oparciu o autorytatywne stanowisko wyrażone w przez zarządcę drogi ale w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej okoliczności, Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2012 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta C., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji powinien podjąć kroki w celu uzupełnienia materiału dowodowego w kierunku wskazanym przez Sąd, a w szczególności wyjaśnić czy usytuowanie kiosku handlowego w pasie drogowym może szkodzić interesowi bezpieczeństwa ruchu drogowego. Następnie zaś dokonać oceny dowodów zgodnie z wymaganiami przytoczonych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. Organ rozważy również możliwość i celowość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej (art. 89 k.p.a.) połączonej jednocześnie z oględzinami tej części pasa drogowego. Dopiero tak uzupełnione postępowanie dowodowe i wnikliwa, nie przekraczające granicy swobodnej oceny, ocena dowodów pozwoli organowi na ustalenie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, przede wszystkim w zakresie ustalenia przesłanek materialnoprawnych wynikających z przepisów ustawy o drogach publicznych. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348, ze zm.).