III SA/Lu 75/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Joanna Stadnik, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J. Ś. i M. Ś. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego nakazu niezwłocznego unieruchomienia kawiarni I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżących kwotę 1757 ( jeden tysiąc siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. nr 122, poz. 851 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania z dnia 12 listopada 2009 r. wniesionego przez pełnomocnika J. i M. Ś. prowadzących działalność pod firmą P. s. c. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia 29 października 2009 r. dot. nakazu niezwłocznego unieruchomienia Kawiarni V. w L. ul. K., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. umorzył postępowanie odwoławcze w tej sprawie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. nakazał niezwłocznie unieruchomienie kawiarni należącej do skarżących do czasu zapewnienia i udokumentowania właściwych warunków higienicznych produkcji żywności w tym zakładzie oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji wskazał na wyniki badań laboratoryjnych 2 próbek deserów lodowych oraz wymazów z rąk pracowników zatrudnionych przy produkcji, które ujawniły obecność drobnoustrojów chorobotwórczych staphylococcus aureus oraz znaczne przekroczenia obecności bakterii wskaźnikowych, świadczących o rażącym naruszeniu wymagań higienicznych. Ponadto w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 20 października 2009 r. stwierdzono niewłaściwe warunki higieniczne w procesie produkcji. Stwierdzone nieprawidłowości oraz wyniki z badań próbek żywności oraz wymazów sanitarnych stanowiły w ocenie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. realne ryzyko dla zdrowia i życia konsumentów. Od decyzji odwołanie złożył pełnomocnik skarżących wskazując na naruszenie przepisów proceduralnych w zakresie zebrania i oceny dowodów oraz braku podstaw do zamknięcia zakładu i nadaniu temu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności. Rozpoznając odwołanie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podzielił argumenty organu I instancji. Organ wskazał tez, że kontrola prowadzona była w związku z hospitalizacją konsumentów tego lokalu z podejrzeniem zatrucia pokarmowego. Okoliczność ta poza podstawą do zamknięcia stanowiła również zasadniczą przesłankę do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W dniu 30 października 2009 r. skarżący poprosili o ponowne przeprowadzenie badań w kawiarni oraz poinformowali o usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości. Pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w L. dnia 2 listopada 2009 r. pobrali próbki lodów oraz wymazów sanitarnych. Dnia 6 listopada 2009 r. po przeprowadzeniu kontroli sprawdzającej oraz w oparciu o wyniki badań mikrobiologicznych próbek żywności i wymazów sanitarnych. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. wyraził zgodę na wznowienie działalności w kawiarni w pełnym zakresie ujętym w decyzji zatwierdzającej zakład. Organ odwoławczy uznał, że wyrażenie zgody przez organ I instancji na wznowienie działalności kawiarni powoduje, iż z tą datą ustały skutki prawne zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie to nie znajduje się w obrocie prawnym. Z tego powodu postępowanie odwoławcze w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Na decyzje tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł pełnomocnik skarżących, zarzucając jej 1) naruszenie art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 136 kpa i art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez błędne przyjęcie, że istniały podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego, przy jednoczesnym nierozpoznaniu i nieprzeprowadzeniu dowodu wskazanego we wniesionym przez skarżących odwołaniu oraz przyjęciu, że zakres stwierdzonych w toku kontroli uchybień upoważniał Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. do unieruchomienia kawiarni V. w L.; 2) naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez stworzenia skarżącym możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy; 3) naruszenie art. 7 kpa, art. 11 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez poczynienie ustaleń w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie w oparciu o wyrywkowe odniesienie się do zebranego w sprawie materiału dowodowego i nieustosunkowanie się do zarzutów skarżących przedstawionych w odwołaniu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podniósł, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. jest konsekwencją błędnego uznania, że istniały podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie takie jest możliwe wówczas, gdy postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego zachodzi zaś, gdy skutecznie cofnięto odwołanie lub, gdy organ doszedł do przekonania, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu przepisu art. 28 kpa. Żadna z tych okoliczności nie zaistniała w niniejszej sprawie, a zatem zaskarżona decyzja jest błędna. Skarżący podnieśli też, że błędne jest również stanowisko co do ustania skutków prawnych decyzji organu I instancji. Skutki te nadal istnieją zarówno w sferze praw skarżących, którzy przez klika dni nie prowadzili działalności i nie uzyskiwali żadnego dochodu, ponosząc przy tym koszty utrzymania lokalu, zatrudnionych pracowników, jak i przede wszystkim w świadomości klientów lokalu. Zdaniem skarżących, przy rozpoznawaniu odwołania należało ocenić, czy organ I instancji nie przekroczył granic uznania przy wydawaniu decyzji. Wprawdzie analizując materiał dowodowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. uznał, że zakres stwierdzonych uchybień podczas kontroli przeprowadzonej 20 października 2009 r. oraz wyniki badań laboratoryjnych upoważniały Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, jednakże równocześnie nie rozpoznał wniosku dowodowego skarżących złożonego w odwołaniu, jak i nie ustosunkował się do całkowicie merytorycznych zarzutów odwołania. Te okoliczności powodują, że zaskarżona decyzja została bez analizy materiału dowodowego. Skarżący podnoszą, że w ich ocenie prawidłowo oceniony materiał dowodowy zebrany w sprawie nie mógł doprowadzić do unieruchomienia kawiarni, gdyż nie było ku temu podstaw. W żadnym momencie nie zaistniało zagrożenie dla zdrowia, czy życia klientów kawiarni. Nadal nie wiadomo czy prawidłowo pobrano i przebadano pobrane próbki deserów oraz wymazy z rąk pracowników, co czyni wyniki badań niewiarygodnymi. Nie wiadomo też w jaki sposób pobierano wymazy z rąk pracowników. Pomiędzy pobraniem próbek, a ich przebadaniem minęło ponad 2 godziny (w tym czasie próbki znajdowały się w temperaturze 14 C. Nawet jednak wyniki tych niewłaściwie przeprowadzonych badań nie dawały podstaw do zamknięcia kawiarni, gdy± nie stwierdzono obecności ani gronkowca, ani salmonelli. Fakt, że w trakcie kontroli stwierdzono, obecność drobnoustrojów na rękach pracowników, również nie stanowił podstawy do zamknięcia lokalu, gdyż stwierdzone uchybienie mogło doprowadzić co najwyżej do odsunięcia poszczególnych pracowników od pracy, a nie do zamknięcia lokalu (bakterie typu coli jak i Staphylococcus aureus należą do powszechnie występujących na skórze człowieka). Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L., dokonując odbioru poszczególnych pomieszczeń, w których następuje produkcja żywności, nie zgłosił żadnych zastrzeżeń. Również w żadnej z wykonanych poprzednio kontroli nigdy nie kwestionowano sposobu organizacji produkcji żywności w kawiarni. Skarżący podnoszą też, że organ II Instancji wydał zaskarżoną decyzję bez stworzenia im możliwości ustosunkowania się do przeprowadzonych badań i ich wyników oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W ocenie sądu nie było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego. Sąd podziela stanowisko wyrażane w doktrynie, przywołane np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2006 r. (sygn. II OSK 1406/05), iż wykonanie decyzji organu I instancji przed lub w czasie trwania postępowania odwoławczego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Tym samym w każdej indywidualnej sprawie należy poszukiwać przyczyn bezprzedmiotowości na podstawie art. 105 § 1 kpa. Będzie to miało miejsce wtedy, gdy strona cofnie odwołanie (art. 137 kpa), lub jeżeli organ w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną (art. 127 § 1 kpa). Wykonanie decyzji organu I instancji przed lub w czasie trwania postępowania odwoławczego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. W wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 1985 r., sygn. akt SA/Wr 111/85 (ONSA 1985, nr 1, poz. 21) przyjęto, iż jeżeli strona nie cofnie odwołania, co byłoby równoznaczne z wystąpieniem o umorzenie postępowania odwoławczego, brak jest podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego z tego powodu, że strona wykonała decyzję nieostateczną. W przedmiotowej sprawie decyzja ta została zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności. Strona nie mogła zatem czekać na weryfikację prawidłowości decyzji, musiała zaś się do niej zastosować. Umarzanie z tego powodu postępowania odwoławczego pozbawia stronę, która wciąż podkreśla, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem, prawa do dwuinstancyjnego merytorycznego postępowania administracyjnego oraz merytorycznej kontroli decyzji przez sąd. Skarżący podkreślają negatywne skutki wadliwego ich zdaniem wydania decyzji nakazującej niezwłoczne unieruchomienie kawiarni ze względu na zagrożenie życia i zdrowia klientów spowodowanego nieprzestrzeganie norm higieniczno – sanitarnych. Umorzenie postępowania odwoławczego uniemożliwi weryfikację trafności stanowiska organu I instancji). Trafnie więc wskazują skarżący, że błędne jest stanowisko organu odwoławczego co do automatycznego ustania skutków prawnych decyzji organu I instancji. Kwestia ta nie została należycie wyjaśniona. Podkreślić należy, że na obecnym etapie sąd nie wypowiada się w kwestii prawidłowości decyzji organu I instancji, gdyż nie to było przedmiotem postępowania wywołanego skargą. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.