III SA/Lu 768/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje adwokatowi A. S. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) zł, w tym VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, którą wypłacić z funduszów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku I. W., odmówił umorzenia odsetek za zwłokę na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od czerwca 2001 r. do września 2006 r., w łącznej kwocie 16.107 zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. W. zarzucił organowi nieuwzględnienie przy rozpatrywaniu sprawy stanu zdrowia wnioskodawcy (przewlekłych chorób), błędne ustalenia odnośnie dochodów i wydatków gospodarstwa domowego, a także chybiony argument, że przy tym stanie zdrowia wnioskodawca jest w stanie podjąć jakiekolwiek zatrudnienie. Po rozpoznaniu wniosku, ZUS Oddział w L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki umorzenia należności określone w art. 28 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585, ze zm.; dalej jako: u.s.u.s.) oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365; dalej jako: rozporządzenie w sprawie umarzania należności). Zdaniem organu nie wystąpiły okoliczności wskazujące na całkowitą nieściągalność należności. Zadłużenie zostało objęte postępowaniem egzekucyjnym, na poczet zaległości dokonywane są potrącenia ze świadczenia emerytalnego w kwocie 458,35 zł miesięcznie. Ponadto zadłużenie zostało zabezpieczone wpisem hipoteki na nieruchomości położonej w miejscowości B., gminie R,. W ocenie organu nie zachodzą również okoliczności uzasadniające umorzenie należności pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności. Organ ustalił, że wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną. Wnioskodawca pobiera świadczenie emerytalne w miesięcznej kwocie 1833,40 zł brutto (1068,04 zł netto), zaś jego żona pobiera emeryturę w kwocie 1354,99 zł brutto (ok.1233,00 zł netto) miesięcznie. Wspólne wydatki związane z utrzymaniem wynoszą około 1010,00 zł miesięcznie w tym: energia - ok. 83,00 zł, czynsz - ok. 513,00 zł, telefon i Internet - ok.284,00 zł, telewizja - 130,00 zł. Wnioskodawca ma ponadto zadłużenie z tytułu karty kredytowej, które wg wyciągów z rachunku wynoszą 649,00-1013,00 zł miesięcznie i zgodnie z oświadczeniem dotyczą wydatków na żywność i ubrania, zobowiązanie jest spłacane regularnie. Z dokonanej analizy finansowej wynika, że świadczenia emerytalne wnioskodawcy i jego żony wynoszą łącznie 3188,39 zł brutto (ok. 2301 zł netto), z uwzględnieniem potrąceń egzekucyjnych). Minimum socjalne dla 2-osobowego gospodarstwa emeryckiego wynosiło według informacji z grudzień 2011 r. 1639,07 zł. W ocenie organu z powyższej analizy wynika, że wnioskodawca nie znajduje się w ubóstwie definiowanym jako brak dostatecznych środków materialnych do życia i nie znajduje się w stanie poniżej pewnego zmiennego w czasie progu dochodowego, określonego jako minimum socjalne. Organ uznał, że wnioskodawca ma ograniczone możliwości jednorazowego uregulowania zadłużenia, jednakże należności z tytułu odsetek mogą być spłacane w układzie ratalnym lub poprzez dobrowolne wpłaty dokonywane w zależności od sytuacji finansowej. Pomimo trudnej sytuacji finansowej, uniemożliwiającej jednorazową spłatę należności nie przesądza to o zasadności wniosku o umorzenie. Istnienie trudności w regulowaniu bieżących zobowiązań jest oczywiste i powszechne. Prowadząc działalność gospodarczą wnioskodawca powinien liczyć się z możliwością wystąpienia kłopotów finansowych. Organ zwrócił uwagę, że wnioskodawca ma zobowiązania w banku z tytułu zaciągniętego kredytu. Spełnienie warunków niezbędnych do uzyskania kredytu wskazuje, że posiadał środki finansowe na spłacenie należności, a powołanie się na konieczność spłaty kredytu jest ewidentnym faworyzowaniem wierzycieli. Wnioskodawca miał zawartą z ZUS umowę w sprawie spłaty ratalnej zaległych należności, ale umowa została, gdyż wnioskodawca odstąpił od jej realizacji. Orzekając w przedmiocie umorzenia należności organ musi mieć na uwadze nie tylko interes strony wnioskującej o umorzenie, ale również interes społeczny, wymagający działania uwzględniającego interes funduszy ubezpieczonych, którymi zarządza. Umorzenie musi mieć charakter wyjątkowy, a zasadą jest regulowanie składek. W przypadku wnioskodawcy nie wykazano, że zachodzi wyjątkowy przypadek niemożności spłaty należności z przyczyn całkowicie niezależnych od dłużnika. Z akt spawy nie wynika, aby wnioskodawca korzystał ze świadczeń ośrodka pomocy społecznej udzielanych osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, co stanowi dla Zakładu dodatkowe potwierdzenie, iż dochody osoby zobowiązanej i jego rodziny nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Odnosząc się do kwestii stanu zdrowia ZUS uznał argument problemów zdrowotnych, co wiąże się z koniecznością ponoszenia określonych kosztów leczenia, które wnioskodawca oszacował na kwotę ok. 500,00 zł miesięcznie, jednak nie przedstawił faktur potwierdzających te wydatki. Sytuacja zdrowotna nie wskazuje na brak możliwości samodzielnej egzystencji wnioskodawcy lub jego żony, czy konieczności sprawowania opieki przez osobę trzecią z uwagi na przewlekłą chorobę. Powyższe okoliczności nie są przeszkodą w uzyskiwaniu dochodu umożliwiającego opłacenie odsetek, ponieważ wnioskodawca pobiera świadczenie emerytalne, z którego egzekwowane są należności na poczet zadłużenia w ZUS. W skardze do sądu administracyjnego I. W. zarzucił naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie umarzania należności, poprzez odmowę umorzenia w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w szczególności sytuacja materialna i zdrowotna skarżącego nie pozostawiają wątpliwości, że spełnione są przesłanki do umorzenia.. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że konieczność zapłacenia należności pociągnie za sobą nieodwracalne skutki dla niego i jego rodziny. Powołał się na liczne przewlekłe schorzenia, m.in. zwyrodnienie kręgosłupa, żółtaczkę, chorobę Parkinsona. Choroby i wiek w oczywisty sposób wykluczają możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy. Sytuacja zdrowotna i finansowa skarżącego będzie się tylko pogarszać. Organ nie uwzględnił faktu, że skarżący spłaca kredyt w banku, którego rata wynosi 1100 zł. Kredyt jest spłacany dzięki pomocy rodziny i doraźnym pożyczkom. Skarżący żyje w stanie permanentnego zadłużenia. Kredyt został zaciągnięty na spłatę należności głównej wobec ZUS, zatem bezpodstawne jest stwierdzenie o faworyzowaniu wierzycieli. Fakt wzięcia kredytu wcale nie świadczy o dobrym statusie skarżącego, gdyż przesłanką udzielenia kredytu przez bank było istnienie stałego dochodu w postaci emerytury. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu organ administracji publicznej dopuścił się naruszeń prawa, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych oraz wspomniane wyżej rozporządzenie w sprawie umarzania należności przewidują dwie podstawowe sytuacje, w których może nastąpić umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Pierwszą jest wystąpienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności, przy czym sytuacje kwalifikowane jako całkowita nieściągalność składek określa art. 28 ust. 3 ustawy. Po drugie, z art. 28 ust. 3a ustawy wynika, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w tej sytuacji precyzuje rozporządzenie w sprawie umarzania należności. Niewątpliwie słuszne jest stwierdzenie organu, oparte zresztą na poglądach orzecznictwa, iż nawet zaistnienie określonych w przepisach prawa przesłanek umorzenia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych, nie obliguje organu do wydania decyzji o umorzeniu należności. Decyzja o umorzeniu opiera się bowiem na uznaniu administracyjnym. Konstrukcja uznania charakteryzuje się tym, że ustawodawca określając w hipotezie normy prawnej przesłanki (okoliczności) podjęcia przez organ administracji publicznej działania, jednocześnie formułuje dyspozycję tego przepisu w sposób, który pozwala organowi na swobodę wyboru w zakresie tego, czy organ podejmie w ogóle określone działanie, lub w zakresie tego, który spośród dopuszczonych przez ustawodawcę sposobów zachowania (rozstrzygnięcia sprawy) wybierze. Powyższe stwierdzenie musi być obwarowane pewnymi istotnymi w przedmiotowej sprawie zastrzeżeniami. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu. Działając w oparciu o uznanie organ zobligowany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Nawet działając w ramach uznania administracyjnego organ nie przestaje być związany jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy materialnej (obiektywnej), obligująca organ do podjęcia wszelkich kroków celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w zgodzie z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia właśnie w przypadku decyzji uznaniowych. Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych. Ponadto, organ mając do wyboru różne możliwe sposoby rozstrzygnięcia sprawy, powinien wybrać rozwiązanie zgodne ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes publiczny. Wybór rozstrzygnięcia dokonany przez organ w ramach uznania administracyjnego może być zaakceptowany jako zgodny z prawem tylko wówczas, gdy będzie się opierał na w pełni wyjaśnionych okolicznościach faktycznych sprawy oraz gdy będzie zgodny z nakazem należytego wyważenia interesu publicznego i indywidualnego w konkretnie rozpatrywanym przypadku.. Odnosząc powyższe uwagi do oceny zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że organ orzekający w sprawie nie rozważył w sposób należyty wszystkich okoliczności sprawy, a podejmując rozstrzygnięcie działał arbitralnie, naruszając nakaz właściwego wyważenia interesu publicznego i słusznego interesu strony. W zakresie przesłanki całkowitej nieściągalności zaległości ustalenia organu nie budzą zastrzeżeń – skuteczna egzekucja z otrzymywanego przez skarżącego świadczenia emerytalnego oraz zabezpieczenie należności wpisem hipoteki przymusowej świadczą jednoznacznie o braku wystąpienia wspomnianej przesłanki. Poważne zastrzeżenia budzi natomiast ocena przez organ podstaw do umorzenia postępowania w sytuacji braku przesłanki całkowitej nieściągalności. Rozporządzenie z 2003 r. pozwala Zakładowi umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, między innymi w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Analizując wystąpienie tej przesłanki należy wziąć pod uwagę i należycie rozważyć wszystkie okoliczności determinujące sytuację majątkowa, finansową, rodzinną i zdrowotną zobowiązanego. Fakt, że zobowiązany – tak jak w badanej sprawie – uzyskuje stały dochód, nie oznacza jeszcze, że jego sytuacja finansowa pozwala na spłatę zobowiązań. Oceniając możliwości płatnicze skarżącego organ powinien uwzględnić całość dochodów i wydatków gospodarstwa domowego zobowiązanego. Istotnym obciążeniem budżetu domowego jest konieczność spłaty kredytu – rata blisko 1.100 zł. Uwzględnienie raty kredytowej powoduje, że ustalone przez organ wydatki gospodarstwa domowego skarżącego (około 3.100 zł) przekraczają o 800 zł dochody tegoż gospodarstwa (ok. 2.300 zł). Już to ustalenie budzi zastrzeżenie, czy zasadne było przyjęcie, że mimo trudnej sytuacji finansowej skarżący będzie w stanie spłacać należności. Nie przekonuje argument organu, że fakt uzyskania kredytu bankowego potwierdza zdolność kredytową skarżącego, a co za tym idzie – możliwość spłaty należności. Po pierwsze – jak trafnie podnosi skarżący – podstawą oceny zdolności kredytowej było posiadanie źródła stałego dochodu w postaci emerytury. Po drugie – sytuacja finansowa skarżącego znacznie pogorszyła się właśnie wskutek zaciągnięcia kredytu. Organ podnosi argument, że spłata należności z tytułu umowy kredytowej świadczy o faworyzowaniu przez skarżącego wierzycieli, na niekorzyść Zakładu. Organ nie odniósł się jednak w żadne sposób do argumentu skarżącego, że kredyt został zaciągnięty na potrzeby spłaty należności głównej wobec Zakładu. Jeśli twierdzenie to jest prawdziwe, upada argument faworyzowania wierzycieli. Organ nie uwzględnił należycie jako przesłanki rozstrzygnięcia stanu zdrowia skarżącego. Nie jest to rzeczywiście przesłanka umorzenia należności na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie umarzania należności, gdyż skarżący pobiera emeryturę, a więc uzyskuje dochód niezależnie od możliwości zarobkowania. Poważne schorzenia skarżącego (zwyrodnienie kręgosłupa, żółtaczka typu B, choroba Parkinsona) niosą ze sobą znacznie zwiększone wydatki na leki, a także na odpowiednie wyżywienie (dieta z powodu żółtaczki). Oceniając możliwości spłaty należności organ powinien mieć na uwadze również tą okoliczność. Wskazany brak wszechstronnego rozważenia istotnych kwestii stanowiących podstawy faktyczne rozstrzygnięcia oznacza naruszenie przez organ zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i 77 § 1 KPA. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne (niż dające podstawę do wznowienia postępowania) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie wadliwe ustalenie i rozważenie okoliczności faktycznych sprawy może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe zastosowanie przepisów może mieć miejsce tylko przy założeniu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Nie można wykluczyć, że prawidłowe ustalenie wszystkich elementów determinujących sytuację finansową skarżącego mogłyby doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Za uchyleniem decyzji przemawia także wzgląd na brak należytego wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego. Trafnie organ wskazuje, że nawet zaistnienie przesłanek umorzenia należności określonych w ustawie lub rozporządzeniu wykonawczym nie obliguje go do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. Przy wyborze rozstrzygnięcia organ powinien kierować się także interesem publicznym wyrażającym się w dbałości o stan finansów publicznych, zwłaszcza wobec powszechnie znanych problemów systemu ubezpieczeń społecznych nie tylko w Polsce, ale i w krajach bogatszych. Należy jednak zwrócić uwagę na trafny i mogący znaleźć zastosowanie również w badanej sprawie pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 17 grudnia 2007 r. (V SA/Wa 2549/07; LEX nr 484922): "Interes publiczny sprowadzający się do dbałości o stan finansów publicznych - finansów ubezpieczeń społecznych - nie powinien być rozumiany jako z zasady sprzeczny z ważnym interesem osoby zobowiązanej. Sytuacja, w której zapłata zaległości spowoduje jeszcze większą konieczność sięgania przez Zobowiązaną, pozbawioną możliwości zaspokojenia swoich i swojej rodziny niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem obywatela, jednocześnie nie jest także zgodna z interesem publicznym. Biorąc pod uwagę, że Skarżąca z rodziną obecnie utrzymuje się dzięki korzystaniu ze środków pomocowych, trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od niej zaległych należności będzie pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela." Podobne stanowisko zajął NSA w uzasadnieniu wyroku z 20 marca 2007 r. (II GSK 345/06; LEX nr 321267): "Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym". Interes publiczny należy do kategorii tzw. pojęć niedookreślonych, które nie dają się zdefiniować w sposób abstrakcyjnych, lecz ich treść i konsekwencje muszą być ustalane w warunkach konkretnej sprawy, co jest zadaniem organu administracji publicznej. Interes publiczny ma przy tym charakter wieloaspektowy i błędem jest jego zbyt wąskie pojmowanie, zawężone tylko do wąskiego aspektu danej sprawy. Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca dał organom orzekającym w tego typu sprawach szersze instrumentarium orzekania, niż tylko "zerojedynkowy" system oceny: "umorzyć – odmówić umorzenia". Z art. 28 ustawy systemowej wynika, że umorzenia może nastąpić również w części – np. co do odsetek lub części należności. Pozwala to na znalezienie właściwego rozwiązania, dostosowanego do realiów konkretnej sprawy i umożliwiającego pogodzenie interesu publicznego z indywidualnym. Zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wywody organu, mające być wyrazem wyważenia interesu społecznego i interesu skarżącego mają charakter ogólnikowych stwierdzeń, bez odniesienia się do warunków konkretnej sprawy. Warunki badanej sprawy, w tym niewątpliwie trudna sytuacjach skarżącego, wielkość istniejącego zadłużenia i wzgląd na interes publiczny, wymagają po stronie organu większej staranności przy wyborze rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny ograniczony w swych kompetencjach tylko do oceny legalności zaskarżonej decyzji nie może z oczywistych względów nakazać organowi wyboru takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż rolę odgrywają tu już pozaprawne czynniki – celowościowe, rzetelnościowe i gospodarnościowe. Aby decyzja uznaniowa była zgodna z prawem, postępowanie zmierzające do jej wydania musi spełnić wszystkie wymogi proceduralne, a wybór takiego, a nie innego rozstrzygnięcia musi być wyczerpująco uzasadniony. Zaskarżona decyzja z wyżej przedstawionych względów wymogom tym nie odpowiada, dlatego musi zostać uchylona. Uchylenie zaskarżonej decyzji rodzi po stronie organu konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Przeprowadzając ponownie postępowania organ powinien jeszcze raz, tym razem wszechstronnie rozważyć aktualną sytuację finansową, rodzinną i zdrowotną skarżącego, zwłaszcza w zakresie wytkniętych wyżej błędów. Organ powinien również dokonać prawidłowego wyważenia interesu publicznego oraz słusznego interesu indywidualnego strony. Działania, których skutkiem może być doprowadzenie zobowiązanego do stanu ubóstwa i konieczności zwrócenia się o wsparcie z systemu pomocy społecznej z pewnością nie leżą w interesie publicznym. Sąd pomimo uwzględnienia skargi nie określił, stosownie do art. 152 p.p.s.a., czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, gdyż było to bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że przedmiotem skargi jest decyzja odmowna, a więc nie podlegająca wykonaniu. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w zakresie przyznania kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu oparto na treści art. 250 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348, ze zm.).