III SA/Lu 778/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Ewa Kowalczyk, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. sprawy ze skargi D. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przebudowę zjazdu bez zezwolenia oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania D. U., utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Zarządu Powiatu [...] decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], w sprawie nałożenia kary pieniężnej za przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu 3 lipca 2014 r. w związku z wykonywaniem czynności służbowych pracownik Zarządu Dróg Powiatowych w [...] stwierdził wykonywanie robót budowlanych na zjeździe z drogi powiatowej Nr [...] na posesję nr [...] w miejscowości [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Ustalenia te zostały udokumentowane notatkami służbowymi z 4 lipca i z 13 sierpnia 2014 r. o zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej. W toku postępowania, w dniu 31 lipca 2014 r. przeprowadzono oględziny, z udziałem pełnomocnika strony. W wyniku oględzin ustalono, że na zjeździe z drogi powiatowej Nr [...] na działkę o numerze identyfikacyjnym [...] w miejscowości [...] zostały wykonane roboty budowlane, przedmiotem których było ułożenie kostki brukowej na powierzchni betonowej istniejącego zjazdu. W toku oględzin dokonano obmiaru zajętego pasa drogowego drogi powiatowej. Wykonano również dokumentację fotograficzną miejsca zajęcia pasa drogowego. Jednocześnie organ pierwszej instancji, powołując się na zebrane w sprawie dowody stwierdził, że roboty budowlane prowadzone były w dniach: 3 i 4 lipca 2014 r. W oparciu o te ustalenia, na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460, ze zm.; dalej jako: u.d.p.), działający z upoważnienia Zarządu Powiatu [...] Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w [...] wydał decyzję z dnia [...] września 2014 r., którą nałożył na D. U. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W wyniku odwołania strony, decyzją z dnia [...] listopada 2014 roku, znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że położenie kostki brukowej na istniejącej nawierzchni betonowej nie wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, w drodze decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 40 u.d.p., bowiem wykonanie tych robót stanowi przebudowę zjazdu, wymagającą uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, udzielonego w formie decyzji administracyjnej w trybie art. 29 u.d.p. W związku z tym w sprawie należało zastosować art. 29 a ust. 1 u.d.p. dotyczący kary za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi lub o powierzchni większej niż określona w zatwierdzonym projekcie budowlanym zjazdu. Ponadto Kolegium wskazało na istotne braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania, organ pierwszej instancji zlecił jednostce wykonawstwa geodezyjnego wykonanie opracowania w przedmiocie ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego drogi powiatowej Nr [...] z działką o numerze ewidencyjnym [...] wraz z ustaleniem powierzchni przebudowanego zjazdu. W wyniku geodezyjnej inwentaryzacji obiektu budowlanego, stanowiącej operat techniczny wpisany do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzono mapę z wyrysem obrazującym usytuowanie spornego zjazdu oraz ustalono jego powierzchnię (w obrębie działki [...]) na 30,00 m2. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Zarząd Dróg Powiatowych w [...] nałożył na D. U. karę pieniężną w wysokości 3.600 zł za przebudowę zjazdu z drogi powiatowej bez zezwolenia zarządcy drogi. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik D. U. zarzuciła naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p. w zw. z przepisami prawa budowlanego, poprzez wadliwą wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, iż położenie kostki brukowej utwardzającej istniejący betonowy zjazd na posesję stanowi roboty budowlane, w sytuacji gdy zgodnie z legalną definicją tego pojęcia, za takowe można uznać wyłącznie prace w zakresie budowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, a także montażu, remontu lub rozbiórki. W odwołaniu zarzucono również naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na treść wydanej decyzji, dotyczących wadliwego uzasadnienia decyzji, braku zebrania i wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego w sprawie, powołanie niepełnej podstawy prawnej. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie Kolegium stwierdziło, że w jego ocenie organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował czynności wykonane przez skarżącego, a dotyczące zjazdu. Z przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 29a) wynika, że za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4 ww. ustawy. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej interpretacji pojęcia "przebudowa zjazdu" sięgając do definicji zawartej w przepisie art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którą, przez "przebudowę " należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W ocenie Kolegium w świetle tego przepisu pojęcie ,,przebudowy" obejmuje również ingerencję w substancję budowlaną (substancję zjazdu), polegającą na zmianie układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego, jakim jest np. zjazd, mogącą dotyczyć zarówno elementów konstrukcyjnych, w tym charakterystycznych parametrów, takich jak nawierzchnia. Zatem zmiana nawierzchni na zjeździe poprzez położenie kostki brukowej, a więc wykonanie niewątpliwie nowego elementu obiektu, nie może być traktowana jako przeprowadzenie robót związanych z odtworzeniem stanu pierwotnego, jak wskazuje skarżący, bowiem przywrócenie poprzedniego stanu nie może prowadzić do podwyższenia parametrów technicznych, czy też eksploatacyjnych (użytkowych), wynikających z cech funkcjonalnych danego zjazdu, które w niniejszej sprawie polegało na położeniu na betonowej nawierzchni istniejącego zjazdu kostki brukowej. Z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż skarżący dokonał bez wymaganego zezwolenia przebudowy zjazdu poprzez ułożenie na całej jego powierzchni kostki brukowej, co daje pełną podstawę do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p. Zarządca drogi oparł się ostatecznie na wynikach pomiarów dokonanych przez uprawnionego geodetę na zlecenie organu. Geodeta ustalił powierzchnia zajęcia na 30,00 m2 i taka też została przyjęta do obliczenia wysokości kary. Jednocześnie wykonawca prac geodezyjnych sporządził mapę geodezyjną obrazującą lokalizację obiektu zjazdu w pasie drogi publicznej, przebieg granic pasa drogowego wraz z wyrysem powierzchni objętej przebudową. Kolegium nie podzieliło podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium z [...] kwietnia 2015 r. pełnomocnik D. U. zarzucił naruszenie: a) 29a ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, iż ewentualne, o ile fakt taki miał miejsce ułożenie kostki brukowej na istniejącym zjeździe i w jego granicach stanowi jego przebudowę, w sytuacji gdy w ocenie pełnomocnika czynność taka sytuacji unormowanej art. 29a ust 1 Ustawy o drogach publicznych nie spełnia tym samym brak było podstaw do nałożenia kary pieniężnej; b) rażące naruszenie szeregu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: zaniechanie przeprowadzenia dowodu z bezpośredniego przesłuchania pracownika sporządzającego stosowne notatki urzędowe, które posłużyły za materiał dowodowy w sprawie oraz samej strony na okoliczność czasu prowadzenia prac, stanu zjazdu przed datą 3 lipca 2014 r. oraz samego faktu przeprowadzenia prac w sytuacji gdy wskazane notatki z uwagi na okoliczność ich sporządzenia poza postępowaniem administracyjnym i charakter nie mogły stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym w konsekwencji dokonanie ich oceny jako dowodów uznać należy błędne i dowolne; brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu; wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 29a u.d.p. pełnomocnik podniósł, że w świetle definicji zawartej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, przebudowa stanowi szczególny rodzaj robót budowlanych, która mają m.in. doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Wobec tego wadliwe było zakwalifikowanie wykonanych prac, o ile miały miejsce w takim zakresie, jak przyjęty przez organy, jako "przebudowy" zjazdu w sytuacji, gdy nie prowadziły one do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, skutkującymi koniecznością jej uchylenia (stwierdzenia nieważności). Na wstępie, dla porządku, należy wskazać podstawowe ramy prawne sporu. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, który wskazuje, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Konsekwencją wybudowania lub przebudowy zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi (a także przekroczenia ram tego zezwolenia poprzez budowę/ przebudowę zjazdu o powierzchni większej niż określona w zatwierdzonym projekcie budowlanym zjazdu) jest kara pieniężna, w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego, wymierzana w drodze decyzji administracyjnej przez zarządcę drogi (art. 29a ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 4 u.d.p.). W badanej sprawie skarżący podważa ustalenia organu, że wykonane przez niego prace miały charakter przebudowy drogi, co podważa wymóg uzyskania pozwolenia i w konsekwencji możliwość zastosowania sankcji za jego brak. Skarżący podważa przede wszystkim ustalenia faktyczne poczynione przez organ, a także źródła tych ustaleń, mające wskazywać charakter i okres prowadzenia spornych prac. W szczególności skarżący podnosi wartość dowodową notatek urzędowych, stanowiących w jego ocenie jedyne źródło ustalenia faktów związanych ze stanem zjazdu przed rozpoczęciem prac oraz charakteru i zakresu prac. W ocenie skarżącego, notatki urzędowe sporządzone poza postepowaniem administracyjnym (ściślej: przed jego formalnym wszczęciem) i nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Sąd orzekający w badanej sprawie nie zgadza się z przytoczoną argumentacją skarżącego z następujących powodów: Niewątpliwie jedną z kluczowych reguł postępowania dowodowego, stanowiącą wyraz zasady pisemności postępowania, jest nakaz, aby z każdej czynności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy sporządzić zwięzły protokół, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie (art. 67 § 1 k.p.a.). Nie oznacza to jednak, że notatka urzędowa nie może stanowić środka dowodowego, czyli źródła ustalania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy przypomnieć, że Kodeks postepowania administracyjnego nie przyjmuje formalnej teorii dowodów, lecz opiera się na zasadach otwartego katalogu środków dowodowych i swobodnej oceny dowodów. Naczelną dyrektywą postępowania wyjaśniającego nie jest bowiem formalizm proceduralny, lecz realizacja zasady prawdy materialnej – dążenie do ustalenia stanu faktycznego zgodnie z rzeczywistością, za pomocą wszystkich środków, byleby tylko były zgodne z prawem. Oceniając wartość dowodową poszczególnych dowodów należy kierować się logiką i doświadczeniem życiowym, a także uwzględniać specyfikę danę kategorii sprawy. Specyfika spraw dotyczących wykonywania robót budowlanych bez zezwolenia zarządcy drogi wskazuje na konieczność odejścia od nader formalistycznego podejścia do sposobów gromadzenia materiału dowodowego. W zdecydowanej większości tego rodzaju spraw pierwsze ustalenia w tym zakresie czynione są w sposób niezaplanowany, zazwyczaj przy wykonywaniu innych czynności służbowych. Nie ma możliwości, aby tego rodzaju czynności, prowadzące do pierwszych istotnych ustaleń w sprawie, były dokumentowane z zachowaniem sformalizowanej postaci protokołu. Są to czynności podejmowane ad hoc, a zatem z ich istoty wynika, że podstawowym środkiem ich dokumentowania będzie notatka urzędowa. Należy także mieć na uwadze fakt, że sformalizowana procedura, w tym w odniesieniu do postępowania dowodowego, ma jako główny cel zapewnienie stronie postępowania właściwych gwarancji procesowych. Notatka urzędowa jako środek dowodowym tych gwarancji nie podważa – strona ma wszak pełne możliwości podważania ustaleń wynikających z notatki urzędowej poprzez składanie wniosków dowodowych i oświadczeń. Przenosząc powyższe uwagi na grunt badanej sprawy należy wskazać, że pierwsze istotne dla sprawy ustalenia faktyczne odnoszące się do wykonywania robót na wjeździe z drogi publicznej na posesję skarżącego zostały udokumentowane dwiema notatkami urzędowymi – z 3 lipca (wpis w dzienniku objazdu dróg) i z 4 lipca 2015 r. (odrębny dokument). Ustalenia faktyczne udokumentowane notatkami stały się podstawą wszczęcia postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego. W toku tego postępowania przeprowadzono oględziny miejsca wykonania prac, z udziałem pełnomocnika strony, z zachowaniem wszelkich wymogów proceduralnych, w tym wymogu udokumentowania w formie protokołu. Po uchyleniu przez organ odwoławczy pierwszego rozstrzygnięcia wydanego w sprawie, materiał dowodowy został uzupełniony o sporządzoną przez uprawnionego geodetę mapę odzwierciedlająca przebieg granicy pasa drogowego drogi publicznej na wysokości działki należącej do skarżącego. Należy zwrócić uwagę, że pomimo zapewnienia takich możliwości, skarżący nie podjął żadnej współpracy z organem w zakresie ustalania stanu faktycznego. Oczywiście prawo inicjatywy dowodowej, czy szerzej – prawo aktywnego udziału w postępowaniu, jest tylko przywilejem, a nie obowiązkiem strony, tym niemniej jednak skuteczne podważanie twierdzeń organu co do ustaleń faktycznych, opartych na zgromadzonych w sprawie dowodach, wymaga jednak podjęcia jakiejś aktywności. Jest to tym bardziej wskazane przy obecnym brzmieniu art. 7 k.p.a., wskazującego, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W badanej sprawie skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika ograniczył się do swoistego "biernego oporu". W toku oględzin w dniu 31 lipca 2015 r. pełnomocnik konsekwentnie odmawiał odpowiedzi na pytania zadawane przez pracowników organu, powołują się na to, że dokonywanie ustaleń faktycznych jest zadaniem organu. Dopiero w odwołaniu od decyzji pełnomocnik skarżącego podjął polemikę, podważającą wartość dowodową materiału dowodowego zgromadzonego przez organ, w szczególności w postaci notatek urzędowych. Oczywistym jest, że notatki urzędowe nie stanowią dowodu niepodważalnego, ale podważanie ustaleń w nich zawartych wymaga aktywności strony przejawiającej się w konkretnej inicjatywie dowodowej (por. podobnie NSA w wyroku z 31 marca 2011 r., I OSK 809/10; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero w odwołaniu od decyzji pełnomocnik zarzuca brak przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony, ewentualnie pracownika, który sporządził notatki. Żądania te były niezasadne – pełnomocnik strony był obecny podczas oględzin miejsca wykonania prac w dniu 31 lipca 2015 r., jednak – jak wskazano wyżej – odmówił współpracy z organem w zakresie ustalania faktów. Należy też mieć na uwadze fakt, że dowód z przesłuchania strony ma charakter subsydiarny, stosowany w ostateczności, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 86 k.p.a.). Doświadczenie życiowe wskazuje na niską wartość dowodową tego rodzaju dowodu, ponadto fakty w sprawie zostały wyjaśnione, a jeżeli strona kwestionowała ustalenia organu, w toku postępowania powinna zgłosić konkretne wnioski dowodowe, które mogłyby podważyć ustalenia organu. Z kolei przesłuchiwanie pracownika, który sporządził notatkę było bezcelowe. To co istotne dla sprawy wynikało z samej notatki urzędowej, a przesłuchanie pracownika nie wniosłoby niczego nowego. W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę, że pełnomocnik skarżącego podważa wartość dowodową notatek urzędowych wskazujących na wykonywanie prac w dniach 3 i 4 lipca 2014 r., jednakże w odwołaniu od pierwszej decyzji wydanej w sprawie (z [...] września 2014 r.) jednoznacznie, wprost i kilkukrotnie potwierdza fakt przeprowadzenia prac polegających na położeniu kostki brukowej, podważając jedynie kwalifikacje prawną tych czynności – czy stanowiły one przebudowę zjazdu (k. 35 akt adm.). Argumenty pełnomocnika skarżącego, który podważa ustalenia organu co do prowadzenia prac na zjeździe oraz jego stanu faktycznego przed wykonaniem robót są z jednej strony gołosłowne, bo nie poparte żadnymi dowodami przeciwnymi, z drugiej sprzeczne z oświadczeniami zawartymi w odwołaniu. W tej sytuacji nie ma żadnych racjonalnych podstaw, aby skutecznie podważyć podstawowe dla sprawy ustalenie faktyczne organu, że na zjeździe z drogi publicznej na swoją posesję skarżący wykonał prace polegające na ułożeniu kostki brukowej. Nie zostało też w żaden sposób podważone ustalenie organu, zawarte w notatce urzędowej z 4 lipca 2014 r., że zjazd istniał wcześniej i miał nawierzchnię betonową. Ustalenia faktyczne organu w tym zakresie należy uznać za prawidłowe. W ocenie Sądu nie ma również podstaw do kwestionowania prawidłowości ustaleń organu co do okresu zajęcia pasa drogowego. Organ przyjął w tym zakresie okres wykonywania robót jednoznacznie potwierdzony ustaleniami udokumentowanymi notatkami urzędowymi. Wynika z nich, że prace były prowadzone w dniu 3 lipca, a ponowny objazd w następnym dniu – 4 lipca 2014 r. potwierdził dalsze ich prowadzenie. Podobnie jak w odniesieniu do samego faktu prowadzenia robót, argumentacja skarżącego sprowadza się do "biernego oporu" – podważa ogólnie wartość dowodową notatki urzędowej, bez wskazania jakichkolwiek konkretnych przeciwdowodów. W tej sytuacji ustalenie organu, że zajęcia pasa drogowego miało miejsce przez dwa dni jest prawidłowe. Potwierdzenie prawidłowości ustaleń faktycznych organu co do rodzaju i okresu prowadzonych robót umożliwia przejście do oceny prawidłowości dokonanej przez organ kwalifikacji prawnej tych robót. W ocenie skarżącego wykonanie nawierzchni w postaci kostki brukowej nie stanowi przebudowy zjazdu. W ocenie sądu twierdzenie to nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa, wbrew argumentacji skarżącego. Ustawa o drogach publicznych nie definiuje bezpośrednio pojęcia "przebudowy zjazdu", nie ulega jednak wątpliwości, że zjazd jest elementem drogi, stanowi bowiem połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 u.d.p.). Stąd wyjaśniając pojęcie przebudowy zjazdu z drogi należy kierować się definicją przebudowy drogi, przez którą rozumie się wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.). Ten kierunek analizy potwierdza odwołanie się do przepisów Prawa budowlanego, na które powołuje się skarżący. W myśl definicji zawartej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Niewątpliwie zmiana rodzaju nawierzchni, z betonowej na kostkę brukową stanowi podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego, mieści się zatem w pojęciu przebudowy drogi. Jest to ingerencja szersza niż utrzymywanie zjazdu, ma bowiem charakter ingerencji w substancję budowlaną (substancję drogi/zjazdu), polegającej na zmianie układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego, jakim jest np. zjazd, mogącej dotyczyć zarówno elementów konstrukcyjnych, w tym charakterystycznych parametrów, takich jak nawierzchnia. Utwardzenie nawierzchni na zjeździe poprzez położenie kostki brukowej, a więc wykonanie niewątpliwie nowego elementu obiektu, nie może być traktowane jako przeprowadzenie robót związanych wyłącznie z utrzymaniem zjazdu, o których mowa w art. 30 u.d.p. Utrzymanie zjazdu może polegać wyłącznie na dokonaniu pewnych czynności porządkowych i konserwacyjnych, a więc nie ingerujących w istotę obiektu i służących wyłącznie poprawie wygody i bezpieczeństwa ruchu. Do takich czynności z całą pewnością nie należy podwyższanie parametrów technicznych, czy też eksploatacyjnych (użytkowych), wynikających z cech funkcjonalnych danej drogi (zjazdu), które w niniejszej sprawie polegało na zmianie rodzaju nawierzchni istniejącego zjazdu. Takie poglądy są już ugruntowane w orzecznictwie i sąd orzekający w badanej sprawie w pełni je podziela (por. wyrok NSA z 6 maja 2008 r., II GSK 46/08; wyroki WSA w Warszawie z 13 września 2006 r., VI SA/Wa 943/06 i z 30 maja 2014 r., VIII SA/Wa 2425/13; wyrok WSA w Poznaniu z 26 listopada 2008 r., II SA/Po 534/08; wyrok WSA we Wrocławiu z 20 kwietnia 2011 r., III SA/Wr 936/10; wszystkie: CBOSA). Wobec powyższych argumentów należy uznać za prawidłową dokonaną przez organy kwalifikację wykonanych przez skarżącego prac na zjeździe z drogi publicznej do jego posesji w postaci wyłożenia kostki brukowej, jako przebudowy zjazdu. Dalsze konsekwencje stanowią normatywnie określony ciąg logiczny: wykonanie takich prac wymagało zezwolenia zarządcy drogi. Skarżący nie posiadał takiego zezwolenia, w związku z czym należało wymierzyć mu karę administracyjną na podstawie art. 29a u.d.p., w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 4 u.d.p.). Sposób obliczenia wysokości kary nie budzi żadnych zastrzeżeń co do zgodności z obowiązującymi przepisami. Analizując zaskarżoną decyzję w zakresie wykraczającym poza zarzuty skargi, sąd nie dostrzegł również innych uchybień, które skutkowałyby uznaniem decyzji za niezgodną z prawem. Z powyższych przyczyn sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.).